Decisión nº KP02-R-2003-000322 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 22 de Junio de 2005

República Bolivariana de Venezuela

Poder Judicial

En su nombre

Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la

Región Centro Occidental

Asunto Nº: KP02-R-2003-000322

Parte presuntamente agraviada: Y.K.H., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad Nº 3.525.538, domiciliado en la ciudad de Araure, estado Portuguesa.

Abogada de la parte presuntamente agraviada: E.T.S., venezolana, mayor de edad, cédula de identidad Nº V-4.069.215, con domicilio procesal en el Edificio 26, piso 2, oficina 25, ubicado en la calle 26 entre las carreras 18 y 19 de esta ciudad de Barquisimeto.

Parte presuntamente agraviante: Municipio Araure del Estado Portuguesa

Representante judicial de la parte presuntamente agraviante: Síndico Procurador del Municipio Araure del Estado Portuguesa.

Motivo: Sentencia definitiva de recurso contencioso ordinario

I

De los hechos

El presente recurso de nulidad fue presentado ante la Unidad Receptora de Documentos Civil (URDD) de esta Circunscripción Judicial en fecha 21 de abril de 2003 y admitido por auto de este Tribunal en fecha 13 de mayo de 2003, secuelando el proceso, inclusive con la notificación de la Fiscalía del Ministerio Público, quien presentó escrito en el cual solicita se declare sin lugar la acción propuesta en contra del acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 11 de fecha 20/08/2002 dictado por la Cámara Municipal del Municipio Araure del Estado Portuguesa.

Dentro de este marco, aduce el recurrente que desde el año 1973 ha venido ocupando de forma pacífica, reiterada e ininterrumpida un terreno con un área de un mil ochocientos setenta y seis metros cuadrados (1.876 M2) perteneciente a los ejidos del Municipio Araure del Estado Portuguesa, el cual era adyacente de otra parcela que era de su propiedad (1.350 M2) y sobre la cual estaba edificada su casa.

Así pues, es contra el Acuerdo de Cámara Municipal Nº 11 mediante el cual se resuelve el contrato de arrendamiento con opción a compra otorgado sobre el referido inmueble municipal al ciudadano Y.K.H., contra el cual se intenta el presente recurso de nulidad con fundamento en los siguientes alegatos de impugnación:

1. Alega el vicio de falso supuesto de hecho, señalando que el “...acto partió de una premisa fáctica según la cual, no he cumplido con el fin específico para el cual me fue dado el arrendamiento con opción a compra el mencionado lote de terreno, y que hasta la fecha de hoy no existe construcción de vivienda. Mas sin embargo, la Municipalidad no tomo en cuenta las pruebas que aporte al expediente administrativo y las cuales son: 1.- Inspección Judicial de fecha 23 de agosto de 1.993, de la cual se constata, que en ese terreno ya tenía edificada una casa, (...omissis...) 2-Inspección judicial de fecha 21 de octubre de 1.997 [...omissis...] en las cuales se dejó constancia cuando dichas bienhechurías fueron derribadas por un tercero. 3.- Por otra parte, la Municipalidad no valoró, el hecho de que a pesar que en el deslindado terreno ya tenía edificada bienhechurías, en fecha 02 de junio de 1993 solicité ante la Alcaldía del Municipio Araure Departamento de Ingeniería Municipal, permiso para construir (…Omissis...) 4.- ...carta del Banco de Venezuela donde me aprueba crédito.... ”

2. Alega el vicio de falso supuesto de derecho del Acuerdo Nº 11, por cuanto la resolución del contrato de compraventa se fundamentó en el artículo 109 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en el artículo 52, Parágrafo Único de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, cuando éstas normas se refieren a “...donaciones de cualquier extensión de terreno, y el caso del Acuerdo impugnado se refiere a un contrato de arrendamiento con opción a compra.”

3. Alega que está prescrito para la Administración Municipal el lapso de (05) años que dispone el artículo 1.346 del Código Civil, al respecto sostiene que “Este plazo de cinco (5) años sería aplicado por analogía por igual término, concedido en el artículo 1.346 del Código Civil para pedir la nulidad de una convención, lo cual de modo alguno fue efectuado por el citado Concejo Municipal, ya que el auto de apertura del procedimiento administrativo es de fecha 16 de septiembre de 2.001. El haber transcurrido cinco (5) años contemplados en el Código Civil, a partir del plazo de dos (2) años fijados en el contrato, significa que ha prescrito la facultad del Municipio de acordar dicha resolución.”

4. Alega el supuesto vicio de inmotivación del acto, señalando que ésta exige “...expresar formalmente las razones que dieron origen al acto administrativo por la misma dictado, es decir, la necesidad de expresar en éste los hechos y los fundamentos legales que la llevaron a su emanación, así como la relación de causalidad existente entre ambos.”

   II

   Consideraciones para decidir

   Este Tribunal, al analizar los vicios denunciados por el recurrente, aprecia lo siguiente:

1. Con relación al alegado falso supuesto de hecho, del cual supuestamente estaría infirmado el Acuerdo Nº 11 del 20/08/2002 dictado por la Cámara del Municipio Araure, en el cual se señala que no se valoraron las pruebas que según dice el recurrente “...aporté al expediente administrativo...”. Al respecto, se estima necesario precisar cuales son los hechos probatorios que la administración debió conocer y en tal sentido se observa lo siguiente:

   a.- De la inspección judicial de fecha 23/08/1993, practicada en la Avenida 13 de Junio, en el lado sur de la casa Nº 5-50, sobre terreno cercado, anexo marcado “C” (cuya solicitud cursa del folio 26 al 29 y cuya evacuación cursa del folio 37 al 38), se desprende que lo solicitado fue verificar la existencia de bienhechurías construidas sobre un lote de terreno ejido municipal adyacente a otro respecto al cual explica que en fecha 27/11/1973 “.... adquirí en Remate Judicial, una casa propia para habitación con su correspondiente terreno de propiedad particular en una superficie de Un mil trescientos cincuenta metros cuadrados (1.350 M2)...” sobre el terreno municipal adjunto extendió la cerca del inmueble de su propiedad. Así pues, las bienhechurías de las que solicita se deje constancia, además de la cerca, son “...un estanque con casilla, una caballeriza, un local para depósito y otro para habitación de un vigilante”, dejando constancia la Inspección Judicial de la referida habitación sin techo ni puerta, observando quien juzga, que ninguna de éstas construcciones satisface el requerimiento de la construcción por parte del arrendatario de una vivienda familiar, tal y como lo exigía el Contrato de Arrendamiento con Opción a Compra que se le habría otorgado, registrado en fecha 02/06/1993, bajo el Nº 32, folios 1 al 3, Protocolo 1°, Tomo VI, segundo trimestre de 1993, en la Oficina de Registro Subalterno del Municipio Araure del Estado Portuguesa, cuya Cláusula Tercera expresamente establecía: “... indispensable que El Arrendatario construya su vivienda familiar...” estableciéndose para ello en la Cláusula Cuarta un lapso de dos (2) años, cláusulas que concretaban en el contrato las obligaciones legales previstas en el artículo 126 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aparte de que en el escrito libelar aduce que tales bienhechurías fueron derribadas por un tercero, lo que constituye una confesión espontánea de que el inmueble no tenía vivienda construida y así se determina conforme pauta el artículo 1.401 del Código Civil.

   b.- Sobre la Inspección Judicial de fecha 21/10/1997, anexa marcado “D” cursante a los folios 39 al 44, se observa que ésta solo refiere a “...los rastros o señales de alguna construcción levantada en la referida parcela, son la reunión de escombros apilados dentro del inmueble...” sin que en tales términos se pueda concluir que lo destruido alguna vez comprendió la “...casa de vivienda familiar...” del hoy recurrente, suponiéndose en consecuencia que las ruinas eran de las antes referidas bienhechurías que no incluían la vivienda familiar del recurrente y no satisfacían la obligación contractual ni legal y así se determina, conforme a las reglas de la sana crítica, por imponerlo la lógica, la concatenación de los hechos narrados y las máximas de experiencia.

   c.- Sobre la solicitud del permiso de construcción formulado al Departamento de Ingeniería de la Alcaldía de Araure de fecha 02/06/1993, anexado con la letra “F” y concedido el 14/06/1993, según anexo marcado con la letra “G”, cursantes a los folios 49 y 50, se observa que los mismos solo están referidos a la construcción de una “cerca” de bloques, no a la vivienda familiar a la que estaba obligado.

   d.- Con relación a la carta del Banco de Venezuela que anexó el recurrente, marcada “K”, donde supuestamente le aprueban un crédito, lo que cursa al folio 54, se observa que la misma está referida a la solicitud de un crédito para la adquisición de un terreno de 1.876 M2 y a la “...solicitud de financiamiento para la construcción de un Centro Comercial”. Por consiguiente, el préstamo en cuestión no guarda relación con el objeto del contrato de arrendamiento, por el contrario, por adquisición procesal probatoria, al manifestar el crédito en cuestión que “...hemos acordado darle todo el apoyo necesario para que desarrolle este proyecto, pero condicionado a la presentación de los recaudos exigidos...”, es demostrativo de que el recurrente no quería cumplir con las condiciones para el cual le fue otorgada la opción de compra venta, es decir para construir “una casa de habitación”, sino que el terreno ejidal se utilizaría para fines comerciales de particulares -en este caso del recurrente- lo que contraría el propósito de la concesión de terreno ejido y así se determina.

   Por otra parte, se evidencia de lo anterior que la construcción proyectada, en todo caso, no se corresponde siquiera con su obligación contractual que estaba referida a una vivienda familiar y así se decide.

2. En cuanto a que la propia Municipalidad impidió posteriormente la ejecución de la obra mediante la paralización de ella, es lógico que así actuase, dado que estaba en curso el procedimiento de rescate de la parcela y, finalmente, sobre la prescripción alegada, la norma está prevista para las convenciones de Derecho Privado, pero en Derecho Público la administración siempre puede ejercer la potestad de autotutela, como ocurrió en el caso que se ventila y mal puede una norma de derecho estricto, propia del ordenamiento privado, ser trasladada por vía analógica al campo del Derecho Administrativo, no sólo por ser una norma de excepción, sino por contrariar la potestad de autotutela de la administración.

   Sobre este punto conviene advertir que el Derecho administrativo se ha construido sobre las hipótesis de que las Administraciones deben poseer potestades autoritarias, inusuales en el mundo privado y, en definitiva, el Derecho Administrativo es un Derecho Especial cuyo núcleo está integrado por poderes y trabas singulares y por privilegios en más o en menos, por consiguiente, el examen de estos poderes y limitaciones es el contenido material de todo el Derecho Administrativo, dentro del cual destacan como elementos más relevantes la potestad de dictar normas jurídicas -potestad reglamentaria -, la potestad de autotutela, la potestad sancionadora, la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, la inembargabilidad de bienes, la observancia del principio de legalidad, el control jurisdiccional de sus actuaciones, la responsabilidad patrimonial de la Administración, entre otros.

   Sobre la base anterior, este juzgador observa que al alegato del vicio de falso supuesto de derecho del que supuestamente estaría infirmada la resolución impugnada, se fundamentó en el artículo 109 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en el artículo 52, Parágrafo Único de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, y en este sentido, se observa que los referidos preceptos normativos son impertinentes respecto de los presupuestos de hecho y del objeto del acto, pues aquellos se refieren a donaciones y a su resolución y no se refieren al caso de una opción de compraventa con arrendamiento previo.

   Con relación al vicio de falso supuesto de derecho, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa sentó la siguiente máxima, en sentencia Nº 01117 de fecha 19/09/2002:

   "…el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto… "

   Pero al analizar el acto administrativo recurrido, se advierte que éste expresamente señaló: “La Cámara Municipal del Municipio Autónomo Araure, Estado Portuguesa, en uso de las atribuciones que le otorgan el Artículo 52, Parágrafo Único; 65 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza Sobre Ejidos y Demás Terrenos Municipales, y el artículo 109 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal…”, de modo que conjuntamente con los preceptos denunciados como falso supuesto, también se señaló al artículo 65, el cual dispone:

   Artículo 65: Cuando el Alcalde o el Síndico Procurador Municipal o por denuncia de una Asociación de Vecinos o de cualquier vecino, considere procedente iniciar un procedimiento administrativo relativo a violación o posible violación de cualquier contrato sobre venta, arrendamiento o de cualquier naturaleza, sobre Ejidos o Terrenos de origen Ejidal u otros Terrenos Municipales, substanciará directamente o por medio del Síndico Procurador Municipal el respectivo expediente debiéndose practicar una inspección judicial sobre el referido terreno para dejar constancia del estado en que se encuentra, notificará al autor o posibles autores de la violación de dichos contrato para que exponga dentro de los Diez (10) días hábiles siguientes lo que estimen conveniente en su defensa; se agregará al expediente el contrato en auténtico documento, así como la Ordenanza u Ordenanza o Leyes que fueran aplicables al caso, y luego dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación, el Alcalde o el Síndico Procurador Municipal pasará el expediente al concejo Municipal y este dictará un Acuerdo motivado declarando procedente o improcedente si fuese el caso la rescisión o resolución de ese contrato y en caso de ser procedente también declarará el respectivo rescate y la toma de posesión del terreno. La Cámara Municipal notificará al interesado o interesados, del acuerdo, con la indicación integra del texto mismo. Igualmente se le indicará que podrá intentar Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dentro del plazo de Seis (06) meses siguientes a la notificación y además se remitirá dicho Acuerdo al respectivo Registro Subalterno a los fines de que se registre y se estampe la nota marginal correspondiente.

   Ergo, la pertinencia de la norma arriba trascrita es obvia, por ende, lo aquí planteado con relación al alegado vicio de falso supuesto de derecho viene dado por la consecuencia jurídica de cierta inclusión de preceptos normativos impertinentes en el texto del acto impugnado pero ello, de suyo, no conforma dicho vicio por cuanto la normativa pertinente fue debidamente citada y no fue objetada por el recurrente, siendo importante destacar que, no obstante su importancia, el vicio de falso supuesto de hecho o de derecho es un vicio de nulidad relativa y no de nulidad absoluta -cual pretende el recurrente- y ello en virtud de que dicho vicio no está previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Consecuencia de lo anterior es que los hechos imputados al recurrente, como quedó demostrado supra, están expresamente referidos a la no construcción de la vivienda familiar comprometida en el contrato y a lo previsto en el artículo 65 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales, que establece la atribución y el procedimiento con base al cual el ente municipal estaba facultado para proceder a la resolución del contrato de arrendamiento con opción a compra, como es el presupuesto del presente caso.

   Así pues, en virtud de la real existencia y expresa referencia en el acto recurrido del fundamento legal que faculta a la Administración Municipal a proceder a la resolución de un contrato de arrendamiento con opción a compra de un terreno ejido, (específicamente el artículo 65 de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales), este juzgador extrae como consecuencia—ex artículo 1.399 del Código Civil—que el pedimento del recurrente debe ser desechado, en virtud de que el falso supuesto alegado no incide sobre la integridad del acto administrativo y así se decide.

   Con relación al alegato según el cual habría prescrito para la Administración Municipal el lapso de cinco (05) años que dispone el artículo 1.346 del Código Civil, cuya aplicación -sostiene el recurrente- debe hacerse por analogía, para pedir la nulidad de una convención, lapso éste que señala vencido calculándolo a partir del plazo de dos (2) años fijados en el contrato para la construcción de la vivienda, respecto a lo cual se observa que la especial naturaleza de los contratos que tengan por objeto negocios jurídicos sobre los ejidos municipales, aparte de lo referido supra sobre este punto, debe traerse a colación lo expuesto por la Sala Político-Administrativa en sentencia del 31/01/02, con ponencia de la magistrado Yolanda Jaimes Guerrero, en el juicio de D.R.d.O. contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, exp. N° 0412, sent. Nº 00187, en la cual se señaló:

   ... ha establecido esta Sala que los contratos celebrados por las Municipalidades, mediante los cuales se otorgan a particulares terrenos ejidos, sin importar bajo qué figura jurídica son otorgados (compraventa, arrendamiento, comodato, etc.), son verdaderos contratos administrativos, toda vez que los mismos poseen las tres características básicas de todo contrato administrativo, a saber: 1.- Una de las partes es un ente público, 2.- el contrato tiene una finalidad de utilidad pública o la prestación de un servicio público, y 3.- como consecuencia de lo anterior, se entiende la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos, consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto del mismo.

   Así pues, tratándose la presente causa de un arrendamiento con opción a compra de un terreno ejido municipal, observamos que, para ésta categoría de inmuebles disponía la Constitución de la Republica de Venezuela de 1961, vigente para el momento de la contratación, que:

   Artículo 32.- Los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Sólo podrán enajenarse para construcciones en los casos establecidos en las ordenanzas municipales, y previas las formalidades, que las misma señalen. También podrán enajenarse con fines de reforma agraria aquellos que determine la ley, pero siempre se dejarán a salvo los que requieran el desarrollo de los núcleos urbanos.

   En concordancia con el anterior mandato constitucional, la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada, aplicable rationae materiae al caso de autos, al desarrollar las previsiones constitucionales dispuso en su artículo 125 que:

   Artículo 125: “Los ejidos sólo podrán ser enajenados para construcciones, siempre y cuando se observen las modalidades, condiciones y restricciones establecidas en la ordenanza respectiva y previas las formalidades que la misma señale…”

   De lo anterior, se desprende que tanto el mandato de la Constitución de Venezuela de 1961 como el del artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sobre la obligatoriedad de que los ejidos municipales solo se enajenaran para construcciones, era y sigue siendo texto expreso, es así como la ley agrega que queda atribuido a los órganos de gobierno municipal la potestad de sujetar la administración y uso de los terrenos de origen ejidal y propios, a las restricciones que sirvan convenientemente “... al desarrollo de las poblaciones y al interés del Municipio...”, interés éste que no puede ser otro sino el que se corresponde con el interés público y colectivo del conglomerado poblacional que integra a la circunscripción municipal, tomando en cuenta que el caso de especie está desarrollado en la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Ejidos y demás Terrenos Municipales del Municipio Araure del Estado Portuguesa, cuyo artículo 65 trae la previsión de autotutela o de cláusula exorbitante, como prefiera llamársela.

   Consecuencia de lo expuesto este juzgador comparte lo expuesto por la Fiscalía del Ministerio Público, cuando estableció:

   …Así pues, sobre el incumplimiento de lo obligación de construir una vivienda en un terreno ejido municipal, debemos agregar que ésta obligación, además de contractual, es una obligación legal y constitucional, lo que es un supuesto típico de cláusula exorbitante, las cuales aún pudiendo no estar inscritas en el contrato, igualmente incidirían sobre las partes por estar impuestas por ley…

   En consecuencia y conforme a los razonamientos precedentemente expuestos, es forzoso para este Juzgador declarar sin lugar el recurso intentado por el ciudadano Y.K.H. en contra del Municipio Araure del Estado Portuguesa y así se decide.

   III

   Decisión

   Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara sin lugar el recurso intentado por el ciudadano Y.K.H., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad Nº V-3.525.538, domiciliado en la ciudad de Araure, Estado Portuguesa, representado judicialmente por E.T.S., venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 15.319, cédula de identidad Nº V-4.069.215, con domicilio procesal en el Edificio 26, piso 2, oficina 25, ubicado en la Calle 26 entre las Carreras 18 y 19 de esta ciudad de Barquisimeto y contra el Municipio Autónomo Araure del Estado Portuguesa, quien estuvo representado por el Síndico Procurador del Municipio Araure del Estado Portuguesa.

   Ello así y como quiera que la presente decisión fue dictada fuera del lapso correspondiente, se ordena notificar de la misma a la parte recurrente, con fundamento en lo previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil e igualmente se ordena notificar al Síndico Procurador del Municipio Araure del Estado Portuguesa, de conformidad con lo establecido en la parte final del artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, respecto a lo cual, este Juzgador estima que en virtud de que dicha ley no contempla el plazo para que se tenga por notificado el Municipio, debe aplicarse analógicamente lo dispuesto en el artículo 84 de la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.554 de fecha 13 de noviembre 2001, en concordancia con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en consecuencia, se le otorga un lapso de ocho (08) días hábiles y una vez vencido dicho lapso, después de que conste en autos su notificación, se tendrá por notificado éste y se comenzará a computar el lapso útil de apelación correspondiente.

   Publíquese, regístrese y déjese copia, conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

   Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

   El Juez,

   Dr. H.J.G.H.

   La Secretaria Temporal,

   Abog. S.F.C.

   Publicada en su fecha, a las 10:45 a.m.

   La Secretaria Temporal,

   Abog. S.F.C.

   L.S. El Juez (fdo) Dr. H.J.G.H.. La Secretaria Temporal, (fdo) Abog. S.F.C.. Publicada en su fecha, a las 10:45 a.m. La Secretaria Temporal, (fdo) Abog. S.F.C.. La suscrita Secretaria Temporal del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente es un traslado fiel y exacto de su original, inserta en el Asunto Nº KP02-R-2003-000322, que se expide en Barquisimeto, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

   La Secretaria Temporal,

   Abog. S.F.C.