Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 7 de Diciembre de 2010

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 03 de diciembre 2010

Año 200° y 151°

Expediente N° 13.534

Parte presuntamente agraviada: Yelu L.C.Q..

Abogada Asistente: Marisinia Rondón Blanco, Inpreabogado N° 115.593.

Parte presuntamente agraviante: Estado Carabobo.

Motivo: Pretensión de A.C..

El 22 de junio 2010 la ciudadana YELU L.C.Q., cédula de identidad V-16.947.305, asistida por la abogada Marisinia Rondón Blanco, Inpreabogado N° 115.593, interpone pretensión de a.c. contra el ESTADO CARABOBO.

El 22 de junio 2010 se da entrada a la pretensión y se realiza las anotaciones correspondientes.

Por auto del 19 de julio 2010 el Tribunal admitió la pretensión de amparo y a efectos de la celebración de la audiencia oral prevista en el artículo 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales ordenó la comparecencia de la parte presuntamente agraviante en la persona del ciudadano Procurador General del Estado Carabobo, Gobernador del Estado Carabobo y Fiscal Décimo Quinto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo.

El 06 de octubre 2010 la Alguacil deja constancia de practicada la notificación de los ciudadanos Procurador General del Estado Carabobo, y Gobernador del Estado Carabobo.

El 08 de noviembre 2010 la Alguacil deja constancia de practicada la notificación del ciudadano Fiscal Décimo Quinto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo.

En esa misma fecha, 08 de noviembre 2010, se fija la oportunidad para la realización de la audiencia pública prevista por el artículo 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales para el día 10 de noviembre 2010.

Por auto del 10 de noviembre 2010, se difiere la audiencia constitucional para el martes 16 de noviembre 2010.

El 16 de noviembre 2010 se realiza la audiencia oral a la cual asistieron la ciudadana Yelu L.C.Q., cédula de identidad V-16.947.305, asistida por la abogada Marisinia Rondón Blanco, Inpreabogado Nº 115.593, parte presuntamente agraviada. Se deja constancia que se encuentran presentes las abogadas D.M.G.F. y M.d.L.Á.R.O., cédulas de identidad V-3.291.495 y V-7.108.018, respectivamente, Inpreabogado Nº 13.226 y Nº 54.854, respectivamente, con carácter de apoderadas judiciales del ESTADO CARABOBO, parte presuntamente agraviante. Se deja constancia que se encuentra presente el abogado G.C., cédula de identidad N° 8.839.181, Inpreabogado N° 39.958, en la condición de Fiscal Ochenta y Uno del Ministerio Público a Nivel Nacional con Competencia en Materia de Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo. El acto fue reproducido mediante el sistema de grabación magnetofónica. Estudiados los recaudos que integran el expediente del caso y oída la opinión del representante del Ministerio Público, el Tribunal dictó el dispositivo del fallo, declarando con lugar la pretensión de amparo interpuesta. El Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días para la publicación de la decisión escrita.

En la oportunidad para la publicación del fallo escrito, procede el Tribunal en los siguientes términos:

-I-

DE LA PRETENSIÓN DEL QUEJOSO

En el escrito libelar explica el representante judicial de la parte quejosa que “Comencé a prestar servicios en la DIRECCIÓN DE PROTOCOLO Y CEREMONIAL DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO en fecha 18 de Febrero de 2008 desempeñando el cargo de AUXILIAR DE PROTOCOLO realizando todas las labores inherentes a la naturaleza del cargo. A pesar de ello fui despedida de forma ilegal e injustificada en fecha 5 de Enero de 2009, a pesar de encontrarme amparada por la inamovilidad laboral especial prevista en el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo y además por la inamovilidad prevista en el Decreto Presidencial Nº 6.603, razón por la cual el 22 de Enero de 2009, inicie procedimiento de REENGANCHE Y PAGO DE SALARIOS CAÍDOS por ante la Inspectoria del Trabajo César “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua y Parroquias San José, San Blas, Catedral y Rafael Urdaneta del Municipio Valencia del Estado Carabobo”.

Alega que “se cumplieron todas y cada una de las etapas del procedimiento administrativo de REENGANCHE Y PAGO DE SALARIOS CAIDOS, según la norma prevista en la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 454 y siguientes, la GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO fue notificada de acuerdo a las disposiciones legalmente establecidas y se hizo parte en el acto de contestación admitiendo la relación laboral pero negando la inamovilidad alegada en el escrito que encabeza las actuaciones del expediente administrativo...omissis…pero negando el despido del cual fui objeto aduciendo que la relación de trabajo que mantuvimos fue por CONTRATO DE TRABAJO A TIEMPO DETERMINADO, por ello en el lapso probatorio consigne pruebas suficientes destinadas a demostrar la inamovilidad laboral alega y negada por la accionada…omissis…cumplidas todas y cada una de las etapas procesales, en fecha 10 de Agosto de 2009 fue dictada P.A. Nº 00456, declarado CON LUGAR mi solicitud de Reenganche y Pago de Salarios Caídos, rezón por la cual me dirigí a la sede de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO con el funcionario designado por el Inspector del Trabajo a los fines de materializar mi reenganche; obteniendo la negativa de reengancharme y pagarme los salarios Caídos, Desacatando de esta forma la P.A. de la Inspectoría competente, lo que genera una violación flagrante al DERECHO DEL TRABAJO y DERECHO A SALARIO JUSTO que me asiste estipulado en los artículo 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Además, alega que ante tal desacato se dio apertura al procedimiento de las sanciones respectivas; y, desde el 10 de noviembre 2009 se presento en la Gobernación del Estado Carabobo solicitando el reenganche y pago de salarios caídos a lo cual se negó, siguiendo con su actitud contumaz de no cumplir con dicha orden.

Finalmente solicita que se declare con lugar la presente acción de a.c. interpuesto.

-II-

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público en su escrito de informe expresa “…la jurisprudencia de la Sala Constitucional del 2001, a partir de esa fecha, hasta el 2005, mantuvo una posición ecuánime en lo relativo a que los Tribunales Contenciosos Administrativos eran los indicados para hacer ejecutar las decisiones emanadas de las Inspectorías del Trabajo. Empero, el 06/12/2005, la referida Sala Constitucional cambia de criterio, sostenido que es la administración la que debe hacer ejecutar sus propios actos bajo los principios de ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo.

…omissis…

La Corte Segunda de lo Contencioso administrativo en sentencia Nos. 2008-143 del 01/02/2008 y 2008-2072 del 12/11/2008, en reconocimiento y aplicación de lo establecido en la Sala Constitucional y atendiendo a las razones especiales de cada caso particular, consideró que si es posible la ejecución de las Providencias Administrativas, por órgano judicial en vía de a.c..

Es por ello, que esta vindicta pública considera que la pretensión de a.c. interpuesta debe declararse con lugar, a los efectos de que se restituya la situación jurídica infringida, que es restituir a la trabajadora a su lugar de trabajo y ordenar el pago de todos los derechos que le corresponden por la prestación de sus servicios”.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre la controversia planteada a su consideración, respecto del cual observa:

Que la parte recurrente del presente a.c. solicita ejecución de P.A.N.. 456, dictada el 10 agosto 2009, por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U.d.E.C., por la cual se ordena el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana Yelu L.C.Q., cédula de identidad V-16.947.305, a la Gobernación del Estado Carabobo, por no haber dado cumplimiento oportuno en sede administrativa.

Sin embargo, antes de pronunciarse sobre la pretensión interpuesta, debe este Tribunal decidir el alegato de incompetencia expresado por la representación de la parte presuntamente agraviante en esta audiencia constitucional. Se alega que este Tribunal es incompetente para conocer de la presente causa por cuanto, de conformidad con lo establecido en las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y lo establecido en la sentencia Nro. 955 dictada el 23 septiembre 2010 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para conocer de estos procedimientos de a.c. corresponde a los tribunales laborales, y no lo contencioso administrativo.

Al respecto considera este Tribunal que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no tiene incidencia en el presente a.c. que se sustancia y tramita por las disposiciones de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales. Esta Ley regula en su articulado la competencia de los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, y no afectan la competencia de este Tribunal Constitucional. Así se decide.

Por otra parte, en relación a la sentencia Nro. 955 dictada el 23 de septiembre 2010, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, es necesario indicar que ella señala:

De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de “las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”.

Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria.

En este sentido, la Constitución venezolana es expresión del constitucionalismo social y humanitario, alejándose definitivamente de la etapa del Estado de Derecho formal y de las “experiencias de instrumentalización mediática o autoritaria de la legalidad formal” (José M.P.. ¿Derecho Cosmopolita o Uniformador? Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia en la Posguerra Fría. Discurso F. Carrasquero L. p. 19).

De allí se deriva el particularismo del Derecho del Trabajo y su legislación proteccionista del hiposuficiente, que ha requerido una protección humana específica, como específica por la materia debe ser su jurisdicción, para amparar con profunda justicia social los derechos e intereses de los trabajadores en su condición de productores directos de las mercancías, en el sistema capitalista.

Ese deber del Estado se ha traducido en la creación de una jurisdicción especial -la laboral-, que conoce las normas sustantivas dictadas en la materia y los procedimientos especialmente creados para resolver las controversias surgidas con ocasión de relaciones laborales.

De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.

En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de a.c. con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo. (Resaltado del Tribunal).

Como se aprecia, ciertamente en esta sentencia Nro. 955 del 23 de septiembre 2010, la Sala Constitucional estableció que el conocimiento de los amparos constitucionales que se interpongan para la ejecución de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, corresponde conocerlos a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo, y no a los Tribunales Contencioso Administrativos.

Esta decisión es criterio vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Sin embargo, debe señalarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procedimientos de a.c., de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, la competencia se determina por las circunstancias de hecho existentes para el momento de interposición de la demanda. Señala el Código:

La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

Del artículo citado se puede entender que la competencia se determina por la situación de hecho existente para el momento de presentación de la demanda, salvo que la ley disponga otra cosa. En el caso de autos se observa que la Sentencia 955 no establece la aplicación retroactiva de su “obiter dictum” por lo cual la regulación del artículo 3 del Código de Procedimiento Civil para determinar la competencia, tiene plena vigencia, y así se decide.

Sobre la imposibilidad de aplicar en forma retroactiva los criterios jurisprudenciales se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nro. 874 del 30 mayo 2008, donde señaló:

El contenido del principio de la perpetuatio fori puede articularse de la siguiente forma: a) Esta regla sólo se encuentra referido a las mutaciones en la situación de hecho relatada en la demanda; siendo que los cambios de derecho producidos por una nueva ley que otorgue una calificación jurídica diferente a la relación sustancial controvertida, o que modifique la distribución de la competencia, no están abarcados por dicho principio; b) Si bien la situación de hecho existente al momento de interposición de la demanda es el factor decisivo para la determinación de la jurisdicción y la competencia, ello no implica que las afirmaciones y apreciaciones efectuadas por el demandante en aquélla sean incontestables e infalibles; c) Este principio no es óbice para que la competencia pueda modificarse ulteriormente en el transcurso del proceso (incompetencia sobrevenida), con motivo de las excepciones del demandado o de la reconvención, en los términos del artículo 50 del Código de Procedimiento Civil.

Visto lo anterior, llama poderosamente la atención de esta Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su decisión del 26 de junio de 2007, se declarara ab initio competente para conocer la pretensión de amparo planteada por los accionantes, y que luego, en su decisión del 18 de septiembre de 2007, manifestara su incompetencia sobrevenida para conocer dicha acción, siendo que, en criterio de esta Sala, en el caso de autos no se observa la concurrencia de alguno de los supuestos excepcionales antes descritos que hacen plausible la modificación sobrevenida de la competencia, razón por la cual se considera que en el caso sub lite, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no debió declinar su competencia en un juzgado de lo contencioso administrativo de la región capital, ya que estaba obligada, en razón de lo antes expuesto, a seguir conociendo dicho proceso y dictar en éste la sentencia de mérito correspondiente. Así se declara.

De igual forma, debe esta Sala recalcar que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su decisión del 18 de septiembre de 2007, ha aplicado retroactivamente el criterio vinculante establecido en la sentencia n° 1.700/2007, del 7 de agosto –el cual tiene, necesariamente, efectos hacia el futuro-, ocasionando con tal proceder un perjuicio a los accionantes, ya que ha vulnerado los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y expectativa plausible de aquéllos. Así también se declara.

En consecuencia, analizados los hechos que rodean el presente caso, a la luz de los planteamientos expuestos a lo largo del presente fallo, esta Sala considera que el conocimiento y decisión en primera instancia de la acción de amparo intentada por el abogado J.A.C., en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos COLOMBA TURRI FARESE Y A.F.R., contra la División de Asuntos Internos de la Dirección de Prevención y Control de Pérdidas adscrita al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, le corresponde a las cortes de lo contencioso administrativo. Ahora bien, en vista que por notoriedad judicial es bien conocido que actualmente la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no se encuentra en funcionamiento, esta Sala considera que el conocimiento de la presente acción de a.c. debe corresponderle a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y así se decide. (Resaltado añadido).

Aplicando lo anterior al caso de autos, se aprecia que este Tribunal debe aplicar sólo para el futuro los criterios jurisprudenciales dictados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Aplicando lo anterior al caso de autos, se aprecia que la competencia en la presente causa, se determinó por las reglas de competencia vigentes para la fecha de interposición del presente a.c., esto es el 22 de junio 2010, momento en el cual no estaba vigente la sentencia Nro. 955 de la Sala Constitucional, siendo imposible que se pueda dar una aplicación retroactiva a este criterio vinculante de la Sala Constitucional. En consecuencia, este Tribunal establece que los amparos constitucionales en ejecución de providencias administrativas interpuestos antes de la publicación de la sentencia Nro. 955 dictada el 23 septiembre 2010, corresponde conocerlos a este Tribunal, y así se declara.

Por tanto este Tribunal se declara competente para conocer del presente asunto, y así se declara.

Por otra parte, alega la representación del Estado Carabobo, la caducidad de la pretensión de a.c., de conformidad a lo previsto en el artículo 6. ordinal 4, de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, por haber transcurrido mas de seis meses entre la fecha en que se dictó la p.a. y la fecha de interposición del a.c..

Al respecto considera el Tribunal que el lapso de caducidad que establecido el artículo 6, ordinal 4, de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, debe computarse desde el momento en que se realizó la última actuación procesal, en sede administrativa, que perseguía la ejecución de la P.A..

Así se entiende de lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Nro. 1352 del 13 agosto 2008, donde señala que:

Las decisiones que anteceden asientan el criterio jurisprudencial de esta Sala referente a la carga que tiene la parte interesada de instar a las Inspectorías del Trabajo, para que procedan a la ejecución de sus propias decisiones, luego de lo cual, y dada la contumacia del patrono, es cuando resulta procedente exigir mediante el amparo el cumplimiento de la orden administrativa.

Solamente cuando haya un desacato por parte del patrono que genere la violación de los derechos constitucionales del trabajador, es que se hace posible la vía del a.c., la cual, sigue siendo del conocimiento de los tribunales contencioso administrativos, teniendo la decisión dictada por ellos, fuerza suficiente para lograr el cometimiento del acto cuya eficacia se pretende lograr. (Resaltado del Tribunal).

Aplicando lo anterior al presente caso, se aprecia que la última actuación que perseguía la ejecución de la P.A.N.. 456, se encuentra en la apertura del procedimiento de multa, por el no cumplimiento de la misma, lo cual ocurrió el 21 enero 2010, lo cual contrastándola con la fecha de presentación del a.c., el 22 de junio 2010, arroja como resultado que la pretensión se interpone en tiempo hábil, es decir, dentro de los seis meses establecidos en el artículo 6, ordinal 5, de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, y así se declara.

Establecido lo anterior, pasa el Tribunal a pronunciarse sobre la pretensión interpuesta. Puede entenderse que la solicitud de a.c. interpuesta persigue la ejecución de P.A., es decir, se pretende ejecutar un acto administrativo, por el procedimiento de a.c.. El conocimiento de este tipo de pretensiones por la vía extraordinaria del amparo fue instaurado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en su decisión Nro. 1.318 de fecha 02 agosto 2001, en la cual la Sala consideró que ante la inexistencia de un procedimiento efectivo en la Administración Pública, para ejecutar p.a. emanadas de las Inspectorías del Trabajo, se apertura la vía del amparo para ejecutar las mismas.

Posteriormente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cambió este criterio. En decisión del seis (6) diciembre 2005, caso S.R.P. la Sala estableció que correspondía a los órganos administrativos del trabajo ejecutar sus actos administrativos, sin que sea posible acudir al a.c. para su ejecución, por cuanto esto desvirtúa el carácter y objeto del amparo. Sin embargo, en la decisión Nro. 2308 del 14 diciembre 2006, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia flexibilizó su criterio, y estableció que si es posible, bajo ciertos circunstancias, ejecutar las providencias administrativas. Señala la Sala:

En efecto, esta Sala ha decidido (sentencias N° 2122/2001 y 2569/2001; casos: “Regalos Coccinelle C.A.”) que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.

Ese criterio se extendió también, recientemente, a los actos de la Administración relacionados con aspectos laborales (actos de Inspectorías del Trabajo, por ejemplo, como en el caso de autos), pues, según la Sala, “las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche”. Para la Sala, “constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (sentencia Nº 3569/2005; caso: “S.R.P.”).

En ese mismo fallo, citado por la parte solicitante de la revisión en su escrito de “alcance y complemento”, la Sala sostuvo que “por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo (…), no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad”. Así, agregó, a pesar de que se produjo “un evidente desacato a la P.A., dictada por la Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son los encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo ordene”.

Para la Sala, precisamente, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ordena lo contrario, puesto que el artículo 79 dispone que “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”. En consecuencia, consideró la Sala, en ese fallo Nº 3569/2005, que el acto administrativo debió se ejecutado por la Administración Pública “y de esta manera dar cumplimiento a la P.A.”, declarando expresamente modificado el criterio sentado en sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: “Ricardo Baroni Uzcátegui”), “respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo”.

Como se observa, la Sala ha sido del criterio, reiterado en fecha reciente para el caso concreto de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, de que la ejecución de las decisiones administrativas debe ser exigida primeramente en vía administrativa y, en caso de no ser fructífera la gestión, agotado como haya sido el procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo Título XI, podría recurrir a los mecanismos jurisdiccionales ordinarios de los que conocen los tribunales de lo contencioso administrativo.

De ese modo, sólo en situación excepcional cuando el incumplimiento afecte un derecho constitucional, puede recurrirse al a.c., para exigir un mandamiento judicial que consista en una conducta que debió instarse directamente en sede administrativa, como en principio es el caso de autos. La naturaleza del a.c., tal como es la pacífica jurisprudencia de esta Sala, es la de un mecanismo extraordinario, que sólo procede cuando se han agotado las vías ordinarias o, en caso adicional, cuando no es posible exigir ese agotamiento en vista de las circunstancias del caso concreto y de la urgencia de resolución de la controversia.

En todo caso, sí procedería el amparo –sin lugar a dudas- en los supuestos en que, pese a la diligencia del interesado en solicitar la actuación de la Administración, no consiga satisfacción a su primigenia pretensión –el desalojo, el reenganche, por ejemplo-, pues es sabido que el poder de los órganos administrativos, a los efectos de la ejecución de cierto tipo de decisiones, es limitado, por lo que, en caso de desacato, apenas cuenta con instrumentos indirectos de presión, como las multas, las cuales en ocasiones se presentan como insuficientes para influir realmente en la conducta del obligado.

Se trata, pues, de un asunto que debe ser resuelto en atención a las circunstancias particulares del caso, teniendo como principio la necesidad, por una lado, de mantener los poderes de la Administración –la ejecutoriedad, en especial-y, por el otro, el respeto a los derechos de los particulares, que no pueden verse negados en caso de que las vías ordinarias demuestren su ineficacia.

Lo expuesto es común a cualquier demanda de amparo, al ser una acción judicial que, sin pretender sustituir a las vías ya existentes en el ordenamiento jurídico, está consagrada para proteger lo que, a veces, esas vías no son capaces de hacer. La valoración del caso concreto se hace indispensable, en consecuencia. (Subrayado y negrita del Tribunal)

(Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Decisión 2308/14 diciembre 2006/ Exp. 05 – 1360).

Este criterio ha sido ratificado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, órgano inmediatamente superior de este Tribunal, mediante la sentencia Nro. 2008-143 dictada el 01 febrero 2008 y la sentencia Nro. 2008-2072, de fecha 12 noviembre 2008, en la cuales, aplicando el criterio de la Sala Constitucional supra transcrito, considerando que si es posible la ejecución de Providencias Administrativas por a.c., siempre que exista circunstancias especiales que así lo justifiquen.

Finalmente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la sentencia Nro. 1352 del 13 agosto 2008 ratifica la sentencia dictada el 14 diciembre 2006, supra citada y establece que es posible la ejecución de providencias administrativas por medio del a.c., siempre que el recurrente demuestre, que con al agotamiento de los medios de ejecución que establece la Ley Orgánica del Trabajo la P.A. no ha logrado cumplirse. Sólo en estos casos se habilita la vía del a.c. como medio de ejecución de actos administrativos de naturaleza laboral. Señala la Sala:

Las decisiones que anteceden asientan el criterio jurisprudencial de esta Sala referente a la carga que tiene la parte interesada de instar a las Inspectorías del Trabajo, para que procedan a la ejecución de sus propias decisiones, luego de lo cual, y dada la contumacia del patrono, es cuando resulta procedente exigir mediante el amparo el cumplimiento de la orden administrativa.

Solamente cuando haya un desacato por parte del patrono que genere la violación de los derechos constitucionales del trabajador, es que se hace posible la vía del a.c., la cual, sigue siendo del conocimiento de los tribunales contencioso administrativos, teniendo la decisión dictada por ellos, fuerza suficiente para lograr el cometimiento del acto cuya eficacia se pretende lograr.

Establecido lo anterior, en el presente caso se determina que la Inspectoría del Trabajo del Estado Sucre ordenó a la Universidad de Oriente (UDO) y a FUNDAUDO, mediante una decisión administrativa, denominada por ella misma con la calificación de “auto”, respetaran la estabilidad laboral de los trabajadores de SINTRASEGUDO, por encontrarse vigente el Decreto núm. 3.957, dictado por el Presidente de la República el 26 de septiembre de 2005, que estableció el régimen de inamovilidad laboral, apercibiendo a las instituciones universitarias, la reincorporación inmediata y efectiva de los trabajadores de Seguridad Fundaudo C.A. a sus puestos de trabajo.

Luego de dictado el acto que ordenaba el reenganche, de las actas solicitadas en virtud del avocamiento, no se determina diligencia alguna por parte del SINTRASEGUDO, ni actuación por parte de la Inspectoría del Trabajo del Estado Sucre que procure la ejecución del acto administrativo mediante el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.

En conclusión, visto que la acción de amparo no podía interponerse hasta tanto SINTRASEGUDO instara a la Inspectoría del Trabajo del Estado Sucre para lograr el cumplimiento del acto dictado por ésta, y este órgano administrativo procediera previamente a su cumplimiento de conformidad con la ejecución que alude la normativa laboral, esta Sala declara inadmisible la acción de amparo interpuesta, el 12 de julio de 2006, por SINTRASEGUDO contra la Universidad de Oriente (UDO) y la sociedad Seguridad Fundaudo C.A., y que originariamente fue conocida por el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo y el Juzgado Primero Superior del Trabajo, ambos de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre. Así finalmente se decide.

En atención a ello, se observa que la situación que motivó la solicitud de a.c. fue la inobservancia por parte de la Gobernación del Estado Carabobo, en acatar el contenido de la P.A.N.. 456 dictada el 10 agosto 2009, por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U.d.E.C., por la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana quejosa, Yelu L.C.Q..

Establecido lo anterior, resulta imperativo para este Juzgador a.s.e.l.p. causa existen circunstancias especiales que justifican la utilización del amparo para ejecutar la P.A.N.. 456, dictada el 10 agosto 2009, por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U.d.E.C..

Considera este Juzgador que en el caso de las providencias administrativas dictadas por la Inspectoría del Trabajo existe dos circunstancias que justificarían su ejecución por medio del a.c.: i) Inexistencia de un procedimiento para proceder a la ejecución forzosa de un acto administrativo de naturaleza laboral, en caso de contumacia del patrono y ii) Relevancia de los derechos constitucionales de naturaleza laboral de los administrados, y garantía de su situación laboral.

En el primer aspecto resalta la inexistencia de un procedimiento para que la Administración ejecute sus actos cuando se trate de aquellos que impliquen ejecución personal, o directa por el obligado.

Si bien el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone normas para la ejecución forzosa de actos por la propia Administración por vía de ejecución indirecta, como por vía de ejecución directa, no prevé en ninguno de los dos casos la forma precisa en que esa ejecución debe producirse. Aun cuando dispone las normas conforme a las cuales se llevará a efecto la ejecución forzosa, no contienen procedimiento, y ello resulta lógico por cuanto dependerá en que se concrete el acto administrativo.

Sin embargo, el problema principal se plantea en caso de ejecución directa en la que se requiere actuación del particular para materializar el cumplimiento del acto. Ciertamente, existe así un vacío en cuanto al procedimiento específico a seguir para tal ejecución y, a criterio del Legislador las multas sucesivas son mecanismo de persuasión para terminar con la rebeldía del obligado, pero en ello no se concreta la ejecución, tanto así que la propia norma (artículo 80 antes mencionado) señala que: “…concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado”, insistiendo en que la multa es distinta del cumplimiento como tal. La multa se refiere más a una sanción accesoria.

De acuerdo a lo anteriormente expuesto es evidente para este Juzgador que efectivamente la ejecución forzosa puede y debe ser acordada por la Administración. El problema radica en que no existe procedimiento, y es cuando surge la posibilidad de la intervención de los órganos jurisdiccionales, para imponer la ejecución del acto que se trate. Sin embargo, de conformidad con las sentencias ut supra transcrita la vía judicial del a.c. sólo procede cuando se han agotados todos los procedimientos de ejecución en sede administrativa.

En el caso específico de ejecución de providencias administrativas tiene que demostrar el recurrente la existencia del procedimiento de multa y que ha pesar de él, persiste la conducta contumaz del patrono en el cumplimiento de la p.a..

En el presente caso, ha sido aportadas por la parte recurrente copias del inicio del procedimiento de multa, empero a pesar de ello, siguen sin cumplirse la P.A.N.. 456 del 10 agosto 2009.

En cuanto a la segunda circunstancia antes anotada existe en su concepción la necesaria protección de los derechos del trabajador que se ha beneficiado con la decisión administrativa, sin que sea posible que el operador de justicia considere su falta de jurisdicción respecto al asunto, pues la intervención del órgano jurisdiccional parece necesaria frente a la inejecución de un acto administrativo e inexistencia de procedimiento legalmente establecido para su ejecución.

En este punto, debe tenerse en cuenta que la ejecución a través de los órganos jurisdiccionales es de especial relevancia en la materia de actos de naturaleza laboral dada la situación que se trata de proteger, considerando que se encuentra en juego el sustento del trabajador, de allí que esta materia sea de mayor sensibilidad a los fines de la ejecución del acto y mientras no exista regulación al respecto.

Planteada la pretensión en los términos expuestos, observa este Juzgador que lo que hace procedente acudir a esta vía extraordinaria de amparo, como mecanismo aparentemente único e idóneo para obtener la ejecución de un acto administrativo, es la indefensión en que se encuentran los administrados favorecidos por una P.A. cuyo cumplimiento no es hecho valer por la propia Administración, como lo impone la Ley al ordenarle hacer cumplir sus propios actos y así evitar los efectos nocivos de la actitud rebelde del patrono originada por la lesión de los derechos fundamentales del trabajador, para lo cual los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución, para lograr por un medio breve, sumario y eficaz la vigencia de los derechos vulnerados, dado el vacio legislativo evidente a fin que los órganos administrativos ejecuten su decisión en materia laboral administrativa.

Es evidente que la finalidad de los trabajadores al acudir a la vía del procedimiento administrativo ante la Inspectoría del Trabajo no es que el patrono cancele una multa sino que sea satisfecha la pretensión de una reivindicación de carácter laboral, en este caso, el reenganche y el pago de salarios caídos. No puede inferirse que el órgano administrativo laboral honra la obligación de hacer cumplir sus propios actos, como se dijo, y en este caso, la orden de reenganche y pago respectivo, por el solo hecho de imponer la multa correspondiente constituye sanción por la conducta negativa del patrono pero no la satisfacción efectiva del derecho reclamado.

Siendo así, ante la omisión de la Inspectoría y la inexistencia de un mecanismo ordinario de celeridad y efectivo para lograr el cumplimiento de lo ordenado, es procedente la vía de amparo. En consecuencia, no procede el alegato de inadmisibilidad por no ser la vía idónea para ejecutar la p.a.s del trabajo, expresado por la representación del Estado Carabobo en la audiencia oral.

Por otra parte, en relación al fondo de la controversia, observa el Tribunal que la P.A. que contiene la orden de reincorporación y el pago de los salarios del quejoso, no ha sido suspendida en su efectos, por medio de una medida cautelar, en el marco de un recurso de nulidad ante el contencioso administrativo, interpuesto por la Gobernación del Estado Carabobo, por lo cual, los efectos de la P.A.N.. 456 dictada el 10 agosto 2009, siguen manteniendo plena vigencia. Debe indicarse que la sola interposición del recurso no suspende los efectos de la p.a..

Siendo así, no puede desconocer este Tribunal, la presunción de legalidad que gozan los actos administrativos, entre ellos los dictados por los órganos de naturaleza laboral, y la característica de ejecutoriedad y ejecutabilidad que los soporta, por lo cual la existencia del acto mediante el cual la Inspectoría ordena el reenganche de la solicitante del amparo y el pago de los salarios caídos debe ser considerado como prueba del derecho de los mismos a prestar el servicio y recibir la contraprestación por ese servicio de la Gobernación del Estado Carabobo.

Probado como ha quedado el desacato en que ha incurrido la Gobernación del Estado Carabobo, frustradas las diligencias realizadas por el ente administrativo laboral, debe concluir este juzgador en que, efectivamente, han sido vulnerados en perjuicio de la quejosa los derechos consagrados en los artículos 87, 89, y 93, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se decide.

-IV-

DECISIÓN

Por todas las razones expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, actuando con la competencia constitucional que le es atribuida, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la pretensión de a.c. interpuesta por la ciudadana YELU L.C.Q., cédula de identidad V-16.947.305, asistida por la abogada Marisinia Rondón Blanco, Inpreabogado N° 115.593, contra el ESTADO CARABOBO, y ORDENA a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO, el cumplimiento de la P.A. N° 456 dictada el 10 de agosto 2009 por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U.d.E.C., donde se ordena el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana Yelu L.C.Q., dentro de los diez días siguientes a la publicación de la sentencia, contentiva del presente dispositivo.

El presente mandamiento de a.c. debe ser acatado por todas las autoridades, de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

Publíquese, déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los siete (07) días del mes de diciembre 2010, siendo la nueve y treinta minutos (9:30) de la mañana. Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

El Juez Provisorio,

O.L.U.

El Secretario,

G.B.

Exp. Nº 13.534.

OLU/ioana.

Diarizado Nº _____.