Sentencia nº 55 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Enero de 2002

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: JOSÉ M. DELGADO OCANDO

El 5 de febrero de 2001, se recibió en esta Sala Constitucional el oficio nº 372, proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y adjunto las copias certificadas del expediente nº 00/23944 (nomenclatura de dicha Corte), contentivo de la APELACIÓN interpuesta por los abogados Rafael Salazar Panzarelli y B.A.C.M., inscritos en el Inpreabogado bajo los nºs. 52.043 y 2.723 respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad ZMO COMERCIAL C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal (hoy Distrito Capital) y Estado Miranda, el 23 de noviembre de 1988, bajo el nº 23, Tomo 60-A Pro., y modificada mediante Acta de Asamblea Extraordinaria de Accionistas el 30 de mayo de 1995 y anotada en el mencionado Registro Mercantil bajo el nº 4, Tomo 151-A Pro., contra la decisión dictada el 4 de diciembre de 2000 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta contra el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio por la falta de pronunciamiento de dicho ente a las solicitudes formuladas en relación a permisos fitosanitarios respectivos para la importación de papas y cebollas provenientes de Holanda y Canadá.

En la misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Efectuada la lectura individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES DEL CASO

El 30 de octubre de 2000, comparecieron ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo los abogados Rafael Salazar Panzarelli y B.A.C.M., en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad ZMO Comercial C.A., a fin de interponer acción de amparo constitucional contra el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio, por la falta de pronunciamiento a las veintitrés (23) solicitudes dirigidas a dicho ente los días 29 de septiembre, 6 y 10 de octubre todas de 2000, en relación con los permisos fitosanitarios respectivos para la importación de papas y cebollas provenientes de Holanda y Canadá.

El mismo día se dio cuenta ante la Corte y se designó ponente al Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera.

El 4 de diciembre de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

El 5 del mismo mes y año la parte accionante apeló de la anterior decisión, la cual fue oída en un solo efecto el 15 de enero de 2001, y se ordenó, en consecuencia, la remisión de las copias certificadas a la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia.

Por oficio nº 372 del 26 de enero de 2001 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Constitucional las copias certificadas del presente expediente, que fueron recibidas el 5 de febrero del mismo año.

I DE LA ACCIÓN DE AMPARO

La parte accionante en su escrito de amparo indicó que la Sociedad ZMO Comercial, C.A. es una empresa dedicada a la importación de productos y rubros agrícolas para consumo humano y que, mediante contrato, gestionó con la empresa “Sun Isle Produce (Barbados) Ltd”, con sede en S.M., Barbados, la compra de papas y cebollas; en razón de ello acudió a la Dirección General Sectorial de Sanidad Vegetal, específicamente al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio, a fin de tramitar los permisos fitosanitarios para la importación de las diversas toneladas de papas y cebollas solicitadas. Dichas solicitudes (31 en total) fueron gestionadas los días 27 de junio, 10 de julio, 16 de agosto, 20 y 21 de septiembre, todas de 2000.

El 23 de septiembre de 2000, el Diario “El Nacional” publicó un aviso oficial del Ministerio de la Producción y el Comercio en el cual se informó lo siguiente:

De conformidad con lo expuesto en el artículo 32, segundo párrafo de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, (…). Se le informa a todas las empresas y/o particulares importadores de los rubros cebollas, papas y ajos, que hayan solicitado permisos fitosanitarios de importación para estos productos, ante el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) hasta el día 22 de septiembre del 2000, y que hasta los momentos no hayan recibido respuestas por parte de ese Servicio, que estas solicitudes han quedado sin efecto, razón por la cual deberán acudir a partir de esta fecha a la sede de este Servicio Autónomo (…), a efectuar nuevamente sus solicitudes.

Tal decisión obedece a que se evidencia de los controles administrativos que aplica este Servicio Autónomo, la existencia de un gran volumen de solicitudes y permisos otorgados en estos rubros, que no han sido retirados por taquilla por los interesados por lo cual va en detrimento de lograr celeridad y funcionalidad de los trámites administrativos (…).

PEDRO BASTIDAS

Director General del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA)

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Expuso la accionante que visto ello acudió al ente ya señalado anteriormente y diligenció las solicitudes para la obtención de los permisos fitosanitarios de cebollas y papas durante los siguientes días: el 29 de septiembre de 2000 solicitudes nºs. 29509, 29510, 29512, 29513, 29515, 29517, 29519, 29523; el 6 de octubre del mismo año, solicitudes nºs. 19652, 19653, 19663, 31576, 31577, 31579, 31581, 31582, 31583, 31584, 31585, 31587, 31588, 31590; y finalmente el 10 de octubre de 2000, la solicitud nº 31845. La accionante dice que canceló.

Señaló la parte accionante que las importaciones que se pretenden son perfectamente lícitas y es del conocimiento reiterado del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) que los rubros a importarse desde Holanda y Canadá cumplen con las condiciones fitosanitarias requeridas por la normativa legal correspondiente, y que las papas y las cebollas para consumo humano proveniente de dichos países no poseen plagas o enfermedades.

Alegaron que la omisión en dar una oportuna respuesta a dichas solicitudes genera inseguridad y desconcierto, lo que podía afectar el contrato suscrito en el exterior para la importación de los rubros ya mencionados. Además, coloca a la Sociedad ZMO Comercial C.A. en la eventualidad de incumplir los contratos celebrados, en cuyo caso la posible imposición de cláusulas penales cuya exigencia les generaría graves perjuicios.

Por todo lo expuesto, los apoderados de la accionante señalaron como vulnerado el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que consagra el plazo de veinte (20) días para resolver las solicitudes presentadas, el artículo 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y los artículos 50, 51, 87, 112, 115 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagran el derecho a la libertad económica, el derecho de petición, el derecho al trabajo, a la libertad de empresa y el derecho de propiedad, respectivamente.

En consecuencia, solicitaron se ordenara al Director del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) P.B.M., expida los permisos fitosanitarios de importación de papas y cebollas para consumo humano, correspondientes a las solicitudes ya señaladas.

A los fines de que el decreto de amparo no quede ilusorio la parte accionante solicitó lo siguiente:

PRIMERO: De que al ordenarse la expedición de los permisos fitosanitarios correspondientes se incluya en el texto un ámbito de vigencia de NOVENTA (90) días a partir de su fecha de expedición dado que se hace necesario cumplir con todas las etapas del ciclo de importación, desde su embarque desde el país de origen, hasta su llegada al puerto correspondiente en Venezuela (…).

SEGUNDO: De que ordene al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.), con sede en el puerto de Puerto Cabello, Estado Carabobo, practicar la inspección fitosanitaria de la mercancía a importarse dentro del plazo de las primeras VEINTICUATRO (24) horas del arribo del buque que la transporta, ajustando la misma a la práctica usualmente utilizada para éste tipo de inspecciones, sin exigir requisitos adicionales o demorar la inspección desnaturalizando su propósito y produciendo las correspondientes constancias que declaren apta la mercancía en el mismo acto de ejecutarse la inspección.

TERCERO: De que para el caso de existir negativa, por cualquier causa, de parte del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria, y en especial de la Dependencia de éste Organismo, situada en Puerto Cabello, para realizar la inspección fitosanitaria de rigor o no producirla en el plazo solicitado, la aptitud fitosanitaria de la mercancía importada, pueda ser constatada por otro u otros organismos técnicos y científicos calificados en un plazo no mayor de VEINTICUATRO (24) horas adicionales. (…)

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III DE LA SENTENCIA APELADA

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para declarar inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, basó su decisión en los siguientes argumentos:

Expuso que el entonces Ministerio de Agricultura y Cría, fundamentándose en la norma contenida en el literal a) del artículo 2 de la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal, dictó el 11 de noviembre de 1981 la Resolución nº 459, “la cual dispone que la importación de vegetales, sus productos y subproductos, queda sometida al requisito de permiso fitosanitario (artículo 1º), por lo que toda importación de vegetales, sus productos y subproductos, debe ingresar al país acompañada de un permiso fitosanitario oficial otorgado por funcionarios competentes del país de origen, en el que se haga constar que viene libre de plagas y enfermedades nocivas a la agricultura (artículo 2º)”.

Indicó que de conformidad con los artículos 112, 127, 129, 299, 301 y 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1 y 2 de la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal, y 1 y 2 de la referida Resolución nº 459, la importación de productos vegetales para consumo humano está sometida al control del Estado, quien en protección del interés colectivo por razones de sanidad, seguridad alimentaria, protección del medio ambiente y del mercado agrícola nacional, puede restringir y hasta impedir el ingreso de dichos productos al país, siendo el control establecido al efecto el otorgamiento del permiso fitosanitario, sin el cual los productos no pueden ingresar al país.

Estableció que para el caso de autos, “el particular importador para el ingreso en el territorio de la República de productos vegetales, debe solicitar la autorización o permiso fitosanitario al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.), quien debe llevar a cabo un procedimiento administrativo, como garantía de los derechos particulares y de todos los interesados, el cual, al no estar previsto en la mencionada Ley sobre Defensa Sanitaria Vegetal y Animal, debe aplicarse el procedimiento general contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en sus artículos 48 y siguientes, en virtud de la naturaleza orgánica de ese instrumento legal, ya que para otorgar el permiso, la Administración requiere sustanciar un procedimiento en el que se permita verificar la no existencia de plagas en el país de origen; que los productos a importar no se hallen contaminados y que no afecten el medio ambiente y al mercado agrícola nacional; (…)”.

Continuó exponiendo que “[D]e allí, resulta infundado, lo alegado por el apoderado judicial de la querellante acerca de que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) viola con su conducta omisiva los derechos constitucionales alegados, pues la Administración no está en la obligación de dar respuesta a la solicitud del permiso fitosanitario en un plazo perentorio de veinte (20) días, como erradamente se alega, sino que dicha solicitud, requiere de sustanciación previa, con el objeto de verificar que no existan plagas en el país de origen, que los productos a importar no se hallen contaminados y que no afecten el medio ambiente”.

[P]or ello, la petición realizada por cualquier particular y en este caso por las recurrentes, puede ser respondida por la Administración en un plazo máximo de cuatro (4) meses, conforme lo prevé el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, claro está, pudiendo producirse la respuesta en menor tiempo, cuando el estudio técnico científico llevado por el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) y demás organismos competentes así lo permita; extendiéndose por dos (2) meses más dicho plazo sólo cuando medien circunstancias excepcionales

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[A]sí la respuesta oportuna de la Administración cuando se trate de la solicitud de un permiso fitosanitario, será dentro de un plazo que puede ser menor pero nunca mayor de cuatro (4) meses, salvo la excepción ya aludida, por tanto siendo el caso de autos, dicho plazo aún está en curso, por lo que respecta a las solicitudes de fechas 29 de septiembre, 06 y 10 de octubre de 2000, (…) debe concluir esta Corte que no existe tal omisión o mora por parte del organismo querellado (…) y, por tanto, la presente acción de amparo no es admisible, pues la presunta amenaza contra los derechos y garantías constitucionales imputada por el accionante en amparo no es inmediata, posible y realizable por el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) del Ministerio de la Producción y el Comercio, en conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 6, numeral 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, (…)

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IV

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier otra consideración, esta Sala debe pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente apelación. A tal efecto es necesario reiterar que en decisión del 20 de enero de 2000, (Caso: E.M.M. vs. el Ministro y el Vice-Ministro del Interior y Justicia), se dejó sentado que: “… Corresponde a esta Sala conocer las apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando ellos conozcan la acción de amparo en Primera Instancia…”. Ahora bien, por cuanto la sentencia fue decidida en primera instancia por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Sala Constitucional el conocimiento de la presente apelación, de conformidad con la sentencia señalada supra y lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

V

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Para decidir la Sala observa lo siguiente:

El permiso fitosanitario es aquel que otorga el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio, a las empresas o particulares importadores de vegetales para que estos rubros lleguen a puerto venezolano; la autorización no implica la licencia para importar, tampoco implica el permiso para el desaduanamiento de la mercancía, ya que una vez llegada la mercancía a Venezuela, las autoridades sanitarias se encargarán de inspeccionar, entre otras cosas, el permiso fitosanitario expedido por el país de origen a fin de verificar que la mercancía esté libre de plagas y enfermedades. Asimismo, la carga debe ser examinada en la aduana a fin de corroborar su aptitud para el consumo humano y que no representen peligro para nuestra agricultura.

El otorgamiento de estos permisos fitosanitarios está sujeto a la verificación por el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio de cuáles son los países libres de plagas y enfermedades autorizados para exportar vegetales, así como cuáles son los productos comercializables, por lo que, esta Sala difiere del criterio sostenido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pues a dicho ente le basta con confirmar que el país está calificado para exportar y que la mercancía está permitida en nuestro país, para otorgar el permiso solicitado, en el plazo de veinte (20) días a partir de la recepción de la solicitud; no obstante, en el caso de que existan dudas razonables y justificadas que ameriten la apertura de un procedimiento destinado a verificar el origen, la calidad y el producto a importar, el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe notificar al interesado la apertura del procedimiento, visto que sus derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos pueden resultar afectados.

Ahora bien, en el presente caso la Sala al constatar en actas que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) no notificó a la empresa ZMO Comercial C.A., la apertura de algún procedimiento, juzga que dicho servicio debió responder a las solicitudes dirigidas por la accionante los días 29 de septiembre y 6 de octubre de 2000 dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción de las mismas, excepto las solicitudes del día 10 de octubre de 2000, que podían ser respondidas por el Servicio Autónomo el mismo día en que la parte accionante interpuso la acción de amparo, es decir, el 30 de octubre de 2000, último día de plazo concedido por la ley.

Visto lo anterior esta Sala considera que el Director del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) P.B.M., lesionó el derecho que tenía la Sociedad ZMO Comercial C.A., de obtener oportuna respuesta a las solicitudes dirigidas los días 29 de septiembre y 6 de octubre de 2000.

En consecuencia, se declara con lugar la apelación interpuesta y se anula parcialmente la decisión dictada el 4 de diciembre de 2000 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en lo atinente a la declaratoria de inadmisibilidad de la acción de amparo sobre las solicitudes formuladas por la Sociedad ZMO Comercial C.A., al Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (S.A.S.A.) del Ministerio de la Producción y el Comercio, los días 29 de septiembre y 6 de octubre ambas de 2000, visto que no estaba dado el supuesto de inadmisibilidad del numeral 2 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y ordena que se pronuncie sobre la admisibilidad de la acción de amparo constitucional antes referida. Así se declara.

VI DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

CON LUGAR la apelación interpuesta por los abogados Rafael Salazar Panzarelli y B.A.C.M., en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad ZMO COMERCIAL C.A., contra la decisión dictada el 4 de diciembre de 2000 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta contra el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) del Ministerio de la Producción y el Comercio.

SEGUNDO

Se ANULA parcialmente la decisión dictada el 4 de diciembre de 2000 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

TERCERO

Se repone la causa al estado en que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se pronuncie nuevamente sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo en los términos aquí expuestos.

Publíquese, regístrese, remítase copia certificada del presente fallo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de ENERO dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA JOSÉ M. DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JMDO/ns.

EXP. n° 01-0226