Sentencia nº 01770 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Julio de 2006

Magistrado Ponente E.G.R. Exp. Nº 2000-0258

En fecha 16 de marzo de 2000 la abogada R.P.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 13.049, actuando como representante judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINE, C.A. inscrita ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 6 de marzo de 1968, bajo el No. 746, cuya modificación fue efectuada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 10 de septiembre de 1998 anotado bajo el No. 76, Tomo 80-A, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución No. 085 dictada por el MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA el 22 de noviembre de 1999, notificada a la recurrente el 30 de diciembre de 1999 en la que se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto en fecha 19 de julio de 1999 contra la Resolución No. 015 del 21 de junio de 1999, emanada del Director General Sectorial de Transporte Aéreo, mediante la cual ratificó las resoluciones de fecha 12 de abril de 1999.

El 21 de marzo de 2000 se dio cuenta en Sala, se ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura, a los fines de la remisión del expediente administrativo, y pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los efectos de la admisión.

En fecha 28 de marzo de 2000 se libró el mencionado oficio de notificación y el 30 del mismo mes y año se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 6 de abril de 2000 se admitió el recurso de nulidad, se ordenó notificar al Fiscal General de la República y al Procurador General de la República, librar el cartel al cual se refería el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis, oficiar nuevamente al Ministro de Infraestructura a los fines de la remisión del expediente administrativo y abrir cuaderno separado con el objeto de remitirlo a la Sala para la decisión de la medida cautelar solicitada.

En fecha 12 de abril de 2000 el Juzgado de Sustanciación remitió el cuaderno separado a la Sala.

Practicadas las notificaciones ordenadas, en fecha 17 de mayo de 2000 se libró el mencionado cartel, el cual fue retirado, publicado y consignado oportunamente por la recurrente.

El 21 de junio de 2000 se recibió el oficio No. CJ/990/2000 suscrito por el Ministro de Infraestructura, anexo al cual remitió veinticinco (25) expedientes administrativos correspondientes a la presente causa, con los cuales se ordenó formar piezas separadas.

El 22 de junio de 2000, vencido el lapso probatorio, se ordenó agregar el escrito de promoción de pruebas presentado por la recurrente el 21 del mismo mes y año.

Por auto de fecha 11 de julio de 2000 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales indicadas en los numerales 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del capítulo I del escrito de promoción, y en cuanto se refiere a la promovida en el numeral 3 del mencionado capítulo -recurso jerárquico ejercido por la solicitante en fecha 15 de julio de 1999 contra la resolución No. 015- manifestó no tener materia sobre la cual decidir, porque no constaba en autos.

En fecha 18 de julio de 2000 el Juzgado de Sustanciación, concluida la sustanciación, pasó el expediente a la Sala donde se recibió el 19 del mismo mes y año.

Por auto del 25 de julio de 2000 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé y se fijó el quinto (5º) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 3 de agosto de 2000 se fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince días calendario ininterrumpidos, a partir de la mencionada fecha.

En fecha 19 de septiembre de 2000, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, compareció la representación de la República Bolivariana de Venezuela y consignó su escrito respectivo.

El 21 de septiembre de 2000 la recurrente presentó escrito de informes.

En fecha 7 de noviembre de 2000 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

El 13 de marzo de 2001, en virtud de la incorporación de los Magistrados Y.J.G. y Hadel Mostafá Paolini y de la ratificación del Magistrado L.I.Z., se reasignó la ponencia a la Magistrada Y.J.G..

Mediante diligencias de fecha 8 de marzo de 2001 y 7 de febrero de 2005, la parte recurrente solicitó a la Sala que dictara sentencia en el presente caso.

El 20 de septiembre de 2005 se dejó constancia de que el 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; así como de su actual constitución, a saber: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Se ordenó la continuación de la causa y en virtud de la redistribución de las causas se reasignó la ponencia al Magistrado E.G.R..

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La representación judicial de la recurrente, para fundamentar su pretensión de nulidad alegó, lo siguiente:

Que el procedimiento de oficio comenzó con el levantamiento de varias actas de infracción levantadas por funcionarios adscritos al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, con ocasión del retardo en el horario de varios vuelos, que dieron origen a las resoluciones 106, 107, 108, 109, 111, 112, 113, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 135, 136, 137 y 138, todas de fecha 12 de abril de 1999, en las que el Director Sectorial de Transporte Aéreo sancionó a la recurrente con multas que van desde 225 hasta 280 unidades tributarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 ordinal 1º de la Ley de Aviación Civil publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinaria de fecha 27 de diciembre de 1996.

Que el 30 de mayo de 1999 interpuso sendos recursos de reconsideración contra todas y cada una de las resoluciones antes mencionadas, los cuales fueron acumulados por el Director Sectorial de Transporte Aéreo en la oportunidad de dictar la Resolución No. 015 del 21 de junio de 1999.

Que en fecha 19 de julio de 1999 interpuso recurso jerárquico el cual fue decidido mediante Resolución No. 085 del 22 de noviembre de 1999 y notificado el 30 de diciembre de 1999.

Que la Administración no tomó en cuenta que las razones del incumplimiento fueron justificadas por causas de fuerza mayor, originadas por el mantenimiento de algunos de los componentes de las aeronaves de su flota.

Que los procedimientos iniciados de oficio por la Administración fueron decididos el 12 de abril de 1999, cuando -en su opinión- ya habían transcurrido más de cuatro (4) meses desde agosto de 1998, cuando las actas de infracción fueron levantadas, motivo por el cual considera que tales actos están viciados de nulidad por ausencia de capacidad temporal del funcionario.

Que con la imposición de la multa por la cantidad de cincuenta y seis millones seiscientos cuarenta mil bolívares (Bs. 56.640.000,00) se vulneró el derecho a la defensa, por cuanto la Administración no se limitó a la aplicación del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil del año 1996 -norma prescriptiva, no sancionatoria, a decir del recurrente- sino que se remitió al ordinal 1º del artículo 70 eiusdem, en virtud de la supuesta inobservancia de los itinerarios “que no se encuentran ni soportados en el acta de infracción, ni en los autos del presente juicio”.

Que las actas de inspección no cumplen con los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y se trata de “certificaciones de mera relación estipuladas en el Artículo 81 de la Novísima Ley de Administración Central”.

Que las resoluciones de imposición de multa no fueron motivadas porque la Administración no comprobó los hechos que le sirvieron de fundamento, debido a que el “funcionario sólo se conformó con la supuesta aceptación de una falta o infracción, por parte de un empleado de la empresa, empleado que por demás desconocía también los verdaderos motivos por los cuales se generó el retraso, lo que vicia esta “Acta” ya que la Administración no es libre de dar por supuesto determinados hechos”.

Que la Administración vulneró los límites de la discrecionalidad, al confirmar las desproporcionadas multas impuestas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, lo que en consecuencia atentó contra su derecho a la defensa.

Que el órgano emisor del acto omitió pronunciarse acerca de todos los argumentos y defensas opuestas, contraviniendo de esa manera lo previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que la resolución impugnada vulneró la reserva legal, ya que invocó normas de carácter sublegal, instrumento jurídicamente no idóneo para la creación de ilícitos administrativos, ni para el establecimiento de sanciones, que le otorgan a la Administración facultades genéricas para sancionar, pero que no consagran en forma concreta la consecuencia que puede aplicarse, pues no existe ley que establezca la sanción de multa.

Que aunque la sanción está prevista en el numeral 1 del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil las planillas de liquidación emitidas por la Administración no guardan ningún tipo de proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho, por cuanto deja un amplio margen de “capricho” para sancionar.

Que ignora cuál es el monto en bolívares que debe acatar, debido que en las planillas existen diferencias sobre el valor de la unidad tributaria a pagar, pues –en su opinión- las multas deben ser pagadas sobre la base del valor de la unidad tributaria vigente para el momento de la comisión del hecho.

Finalmente solicitó la suspensión de los efectos del acto recurrido, previa fijación de la caución correspondiente, así como la declaratoria con lugar del recurso interpuesto.

II

DEL ACTO IMPUGNADO

El Ministro de Infraestructura declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto sobre la base de las siguientes consideraciones:

Que las actas de inspección son actos de trámites, motivo por el cual no tenían que estar motivados y que de las documentales cursantes en el expediente administrativo se evidencia que las sanciones se impusieron como resultado del procedimiento desarrollado de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 87 de la Ley de Aviación Civil de 1996.

Que de la revisión de los expedientes contentivos de los procedimientos sancionatorios no se desprende prueba alguna de que el incumplimiento del horario hubiese ocurrido por un hecho imprevisible.

Que el procedimiento sancionatorio destinado a comprobar la ocurrencia de los hechos se desarrolló a cabalidad por lo que mal podía el recurrente afirmar que la decisión fue tomada a priori.

Que no existe prohibición para que el funcionario pueda expedir actas o certificaciones que sólo tengan por objeto hacer constar la existencia de algún hecho o dato de su conocimiento y luego inferir elementos para la formación de la decisión, pues los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento efectuadas por un funcionario competente.

Que no existe incompetencia temporal del funcionario, porque la Administración no pierde la competencia para decidir “por la obligación que tiene de dar oportuna respuesta a las solicitudes y recursos administrativos…”.

III

DE LOS INFORMES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En cuanto a la denuncia de violación del derecho a la defensa, la representación de la República advirtió que cursan en autos documentos y escritos indicativos de que a la recurrente se le permitió tener acceso al expediente, conocer la causa y el contenido del acto administrativo. Además agregó que los motivos de la Administración para decidir pueden desprenderse del expediente administrativo, con lo cual se considera cumplido el requisito de motivación del acto.

Que las actas de infracción aeronáutica son actos de trámite, de carácter preparatorio, no definitivas, que no ponen fin al procedimiento; por lo tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tales actos están exceptuados de la motivación propia de los actos decisorios y, en concordancia con lo previsto en el artículo 85 del mismo texto adjetivo, no son recurribles en sede contencioso administrativa. Con base en tal argumento solicitó que la Sala desestimara la denuncia del vicio de inmotivación formulada por la recurrente.

Que la única incompetencia que da lugar a la nulidad absoluta del acto administrativo es aquella que resulta manifiesta, lo cual no ocurre en el presente caso porque el funcionario actuó dentro de los límites de su competencia. Concluyó que no existe incompetencia temporal del funcionario, pues la decisión impugnada fue dictada dentro del lapso previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que el 29 de enero de 1999 la recurrente recibió las notificaciones por haber incumplido en varias oportunidades la disposición prevista en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, y en fecha 12 de abril del mismo año, la correspondiente a la sanción de multa, fecha para la cual no había transcurrido el lapso de cuatro meses previstos en la referida norma.

Que la imposición de la sanción pecuniaria, calculada en unidades tributarias, no vulnera el artículo 60 de la Constitución ni el 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que el legislador ha dejado al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de tales sanciones y la mencionada unidad es un parámetro de valor de una cierta cantidad de dinero, una manera de medir el valor monetario en un momento determinado, que se actualiza anualmente, de acuerdo con los índices de inflación del país.

Que dejar al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de las sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación en unidades tributarias, no constituye una violación al principio de legalidad y de la reserva legal, pues lo contrario impediría establecer, por vía de actos de carácter sublegal, la base de cálculo de los tributos y sanciones.

En ese mismo particular adujo que la adopción del sistema de unidades tributarias flexibiliza la rigidez del principio de legalidad, ya que permite adecuar, mediante el uso de parámetros objetivos, el monto a pagar en los tributos y las sanciones así establecidas. Precisó que -contrario a la afirmación hecha por la recurrente- es la Ley de Aviación Civil la que prevé expresamente los supuestos de hecho de los cuales se deriva la imposición de la sanción, así en este caso la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (ahora Ministerio de Infraestructura) impuso la prevista en el numeral 1 del artículo 70 de la mencionada ley de 1996, tomando en cuenta el efectivo retardo de vuelos regulares.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala decidir la pretensión de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil ASERCA AIRLINE, C.A. contra la Resolución No. 085 dictada por el MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA el 22 de noviembre de 1999, notificada el 30 de diciembre de 1999 a la recurrente y al respecto observa con carácter previo lo siguiente:

Dado que la presente decisión se concreta al examen de fondo del recurso planteado, resulta inoficioso para esta Sala pronunciarse sobre la pretensión cautelar interpuesta. Así se decide.

En otro orden la Sala advierte que uno de los principios procesales es el de preclusividad de los lapsos, conforme al cual el proceso se entiende como una división de actos dispuestos para que la actividad de las partes y el juez se desarrolle en determinado período, luego del cual se consideran extemporáneos. La esencia de tal principio es la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal por alcanzar los límites establecidos en la ley.

Esta preclusividad de los lapsos y términos procesales está prevista en el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia aplicable ratione temporis.

En cuanto a la oportunidad para la celebración de los informes, el artículo 94 de la mencionada ley establecía que al cabo de los quince días del inicio de la relación de la causa, “en el primer día hábil y a la hora que fije el Tribunal”, tendría lugar el referido acto.

Cabe destacar que en el presente caso, el acto de informes fijado para el 19 de septiembre de 2000 se celebró sin la comparecencia de la recurrente, quien en fecha 21 del mismo mes y año, extemporáneamente, consignó el escrito. Por lo tanto, la Sala lo tiene como inexistente y en consecuencia no lo aprecia a los fines de la presente decisión.

Hecha la anterior declaratoria este M.T. pasa a analizar las denuncias formuladas por la recurrente en relación con los vicios alegados en su escrito recursivo y a tal efecto observa:

Que el acto administrativo impugnado es aquel mediante el cual el Ministro de Infraestructura declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la recurrente, contra el acto dictado por el Director General Sectorial de Transporte Aéreo, en el que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra veinticinco resoluciones de imposición de multa, por incumplimiento del segundo aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil de 1996.

Alegó la recurrente que las razones del incumplimiento del horario fueron justificadas por causas de fuerza mayor, originadas por el mantenimiento de algunos de los componentes de las aeronaves de su flota, circunstancia que -en su opinión- no fue apreciada por la Administración.

Al respecto se advierte que las causas aducidas como eximentes del incumplimiento no fueron probadas por la recurrente en el procedimiento, ni constan en el expediente judicial, carga que sólo le correspondía a quien pretendiera eximirse de la obligación prevista en la Ley de Aviación Civil, es decir, la de prestar el servicio de acuerdo con los horarios previamente aprobados por la autoridad competente; por lo tanto mal pudo el órgano emisor del acto haber omitido la apreciación de unos hechos que no quedaron probados en el curso del procedimiento administrativo. En consecuencia, se desestima la denuncia por infundada. Así se decide.

La recurrente alegó que el acto administrativo está viciado en virtud de la incompetencia por falta de capacidad temporal del funcionario puesto que -en su opinión- cuando la Administración dictó el acto impugnado, en fecha 12 de abril de 1999, habían transcurrido más de cuatro (4) meses desde la fecha en que fueron levantadas las actas de infracción con las cuales se inició el procedimiento de oficio.

Por su parte la representación de la República indicó que el 29 de enero de 1999 la recurrente recibió sendas notificaciones por haber incumplido la disposición prevista en el segundo aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil y para el 12 de abril del mismo año, fecha de imposición de la sanción de multa, no habían transcurrido los cuatro meses previstos en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Al respecto la Sala observa que si bien las mencionadas actas de inspección fueron levantadas en diferentes días del mes de agosto de 1998, todas las notificaciones de fecha 5 de enero de 1999 - mediante las cuales se hace del conocimiento de la recurrente de la apertura del procedimiento administrativo- fueron practicadas el 29 de enero de 1999, de tal manera que es a partir del 30 de enero de 1999 cuando se computaba el lapso de cuatro meses para que la Administración adoptara la decisión correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En efecto, la decisión fue dictada por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo el 12 de abril de 1999, fecha para la cual no había transcurrido el lapso previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Como consecuencia de todo lo antes expuesto, se desestima la denuncia formulada por la recurrente por resultar infundada. Así se decide.

Alegó la recurrente que con la imposición de la multa por la cantidad de cincuenta y seis millones seiscientos cuarenta mil bolívares (Bs. 56.640.000,00) se vulneró el derecho a la defensa, por cuanto la Administración no se limitó a la aplicación del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil -norma prescriptiva, no sancionatoria a decir de la recurrente- sino que se remitió al ordinal 1º del artículo 70 eiusdem, en virtud de la supuesta inobservancia de los itinerarios “que no se encuentran ni soportados en el acta de infracción, ni en los autos del presente juicio”.

Y en el mismo orden alegó que la resolución impugnada vulnera la reserva legal, ya que invoca normas de carácter sublegal, no idóneas para la creación de ilícitos administrativos, ni para el establecimiento de sanciones y que le otorgan a la Administración facultades genéricas para sancionar, pero que no consagran en forma concreta la consecuencia que puede aplicarse, pues no existe ley que establezca la sanción de multa.

En este particular la Sala advierte que la resolución impugnada no alude a disposiciones de rango sublegal para establecer la sanción, por el contrario, la norma en que se fundamentó el acto es el artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, aplicable ratione temporis, que establecía lo siguiente:

(…) El servicio público de transporte aéreo regular será de permanente accesibilidad al público y se efectuará de acuerdo con itinerarios, frecuencias de vuelo, horarios y tarifas previamente aprobadas…

.

El artículo 42 de la mencionada ley preveía expresamente la consecuencia del incumplimiento, en la forma que sigue:

La falta de cumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Capítulo o en los Reglamentos de esta Ley, será causa de suspensión de los servicios o de la revocación de la concesión o permiso, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar

.

Las demás sanciones a las cuales se refería la última de las normas transcritas eran las previstas en el artículo 70 eiusdem, esto es, la imposición de las multas que oscilaban desde doscientos veinticinco (225) hasta cuatro mil (4.000) unidades tributarias, aplicadas en este caso de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del mencionado artículo por “llevar a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios, frecuencia de vuelo y horarios aprobados” (Resaltado de la Sala).

De tal manera que la consecuencia del incumplimiento de la obligación de prestar el servicio bajo las condiciones indicadas en el artículo 38 de la referida ley, está prevista en el artículo 70 del mencionado instrumento legal y su cuantificación es la que determine el Ejecutivo, según el valor que de la unidad tributaria fije anualmente, habilitado como está a tenor de lo dispuesto en el artículo 229 del Código Orgánico Tributario publicado en Gaceta Oficial No. 4.727 Extraordinario de fecha 27 de mayo de 1994, norma primigenia de creación de la mencionada unidad.

Resulta evidente que tanto la conducta ilícita -incumplimiento del horario- como la sanción impuesta a la recurrente, se encuentran preestablecidas en la norma invocada como fundamento de las multas en cuestión; razón por la cual queda claro que la garantía de la reserva legal en materia sancionatoria, referida a la predeterminación en una norma de rango legal de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, no ha sido infringida. Por lo tanto, se desestima por infundada la denuncia planteada por la recurrente. Así se decide.

En este momento la Sala no puede pasar por desapercibido que si bien en el presente caso la sanción ha sido previamente fijada por el legislador, puede ocurrir que aquélla sea establecida por el reglamentista, previa habilitación legal, sin que ello implique violación alguna de la aludida garantía, en virtud de la colaboración reglamentaria, pues lo que está prohibido en el ámbito sancionatorio administrativo es la reglamentación independiente para la determinación de las infracciones y sanciones.

Al respecto este M.T., en sentencia No. 01947 del 11 de diciembre de 2003 precisó lo que sigue:

En este sentido, si bien es cierto que se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. De manera que, se entiende que la oportunidad de adoptar determinadas medidas no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente.(omissis)

(…) es así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohibe al legislador el autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga

.

En otro orden afirmó la recurrente que los itinerarios “no se encuentran ni soportados en el acta de infracción, ni en los autos del presente juicio”. Observa la Sala que no constan en autos los itinerarios de vuelo; no obstante, lo determinante a los fines de la decisión no resulta de aquéllos, sino de la veracidad del contenido de las actas que sirvieron de fundamento para dar inicio al procedimiento sancionatorio las cuales se bastan por sí solas, pues se limitan a dejar constancia de la hora de salida de los respectivos vuelos y, por consiguiente de los retardos observados, hecho que aunque pudo ser desvirtuado o justificado por la recurrente en el procedimiento administrativo, no lo fue. Por lo tanto, al no haber traído la recurrente a los autos elementos que restaran valor probatorio a la circunstancia fáctica constatada en las mencionadas actas de infracción y en vista del valor probatorio que de ellas se deriva, se desestima el argumento en referencia. Así se decide.

Aunado a lo anterior adujo la recurrente que aunque la sanción está prevista en el numeral 1 del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil de 1996, las planillas de liquidación emitidas por la Administración no guardan proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho, por cuanto deja un amplio margen de “capricho” de la Administración para sancionar, y que la Administración vulneró los límites de la discrecionalidad, al confirmar las desproporcionadas multas impuestas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, lo que en consecuencia -en su opinión- atentó contra su derecho a la defensa.

En este particular la Sala advierte que la referencia que hace el legislador en esta norma a las unidades tributarias en modo alguno infringe el principio de legalidad, pues simplemente constituye un mecanismo de técnica legislativa que permite la adaptación progresiva de las unidades tributarias al valor real y actual de la moneda, determinado anualmente por el Ejecutivo Nacional, con el objeto de dar permanencia y estabilidad en el tiempo a las cantidades en bolívares que establezcan las leyes de contenido tributario y ajustarlas a las sanciones previstas en otros instrumentos de carácter normativo.

Al respecto ya la Sala ha dejado sentado que “Las providencias que dicta el Superintendente Nacional Tributario, de conformidad con el artículo 229 del Código Orgánico Tributario, se limitan únicamente a actualizar anualmente el valor de las unidades tributarias, lo cual, a su vez, (…) incide en las sanciones ya previstas en normas de rango legal, como lo es la contenida en el artículo 70 de la Ley de Aviación Civil”. (vid. Sentencia No. 01505 18 julio 2001).

Observa la Sala que la norma en cuestión, efectivamente, deja un prudente margen discrecional a la Administración para escoger, según la entidad de la infracción, la sanción que corresponda dentro del rango establecido en el dispositivo legal, en el cual existe cierta indeterminación, en el sentido de que no puede deducirse con exactitud la sanción a imponer, pues ésta oscila entre un límite mínimo y uno máximo y no se prevé criterio para graduar la cuantía de la multa.

Por lo tanto pasa la Sala a examinar la situación fáctica que motivó la imposición de las multas y al respecto advierte que luego del procedimiento tramitado ante la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, que se inició con el levantamiento de las actas de infracción aeronáutica en las cuales se dejó constancia de que ASERCA AIRLINES, C.A. había incurrido en demoras, la autoridad administrativa decidió imponerle mediante resoluciones Nos. 106, 107, 108, 109, 111, 112, 113, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 135, 136, 137 y 138, todas de fecha 12 de abril de 1999, multas por las cantidades de 225, 225, 225, 225, 225, 225, 225, 225, 225, 280, 225, 225, 225, 225, 225, 280, 280, 280, 225, 225, 225, 280, 225, 225, 225 unidades tributarias, respectivamente, por haber infringido el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.

En criterio de la recurrente este último dispositivo legal no fue vulnerado por su mandante y los itinerarios presuntamente inobservados nunca fueron consignados en el expediente administrativo.

Al respecto advierte la Sala -como antes lo precisó- que ciertamente, los itinerarios de vuelo no forman parte integrante de los antecedentes administrativos y aquellos no fueron acompañados a las actas de infracción a los fines de demostrar que frente a una obligación preestablecida, se había producido un incumplimiento. Sin embargo se reitera, que cada una de las multas impuestas a la recurrente tuvo su origen en los retardos en que incurrió la aerolínea tal como se dejó constancia en las referidas actas de infracción aeronáutica, demoras que no fueron desconocidas por la recurrente, quien por el contrario (en los escritos consignados ante la autoridad administrativa, en la oportunidad que le fuera acordada para presentar sus alegatos y defensas), reconoció la tardanza pero pretendió eximirse de la responsabilidad por razones de fuerza mayor no probadas en el expediente.

Resulta evidente para la Sala que el hecho del retardo no fue desvirtuado por la recurrente, por el contrario, fue expresamente admitido, motivo por el cual no existe duda alguna de que ASERCA AIRLINES, C.A. contravino la obligación que impone el artículo 38 de la Ley de Aviación Civil de 1996 a las empresas de transporte aéreo regular, de realizar sus actividades con arreglo a los horarios previamente aprobados.

En todo caso, estas causas extraordinarias a las cuales aludió la recurrente -como antes se precisó- no fueron probadas, por lo que resulta procedente la imposición de las multas, las cuales además no lucen desproporcionadas si se tiene en cuenta que la mayoría de ellas fueron impuestas en su límite mínimo o muy cercanas a éste.

Cabe destacar que la Administración podía actuar discrecionalmente en la imposición de la sanción dentro de los rangos establecidos en el encabezado del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil, es decir, desde 225 hasta 4.000 unidades tributarias (U.T.). Por lo tanto, a juicio de la Sala la autoridad aeronáutica actúo con la debida proporcionalidad y adecuación, ya que la gradación de la sanción estuvo muy cercana a su límite inferior.

Sobre la base de lo antes expuesto la Sala concluye que la garantía de la reserva legal en materia sancionatoria no fue vulnerada y la Administración no se excedió en los límites de la discrecionalidad, pues la imposición de la sanción es proporcional al incumplimiento de la recurrente previsto en la Ley y debidamente probado en el decurso del procedimiento sancionatorio. Así se decide.

Aunado a las denuncias anteriores la recurrente adujo que las actas de inspección no cumplen con los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y no pueden servir como medios de prueba porque se trata de “certificaciones de mera relación estipuladas en el Artículo 81 de la Novísima Ley de Administración Central”.

Al respecto cabe destacar que el acto de apertura en la mayoría de los procedimientos sancionatorios, es un acta en la cual el funcionario deja constancia de algunos hechos que por su entidad permiten el inicio de oficio del procedimiento, la sustanciación y correspondiente actividad probatoria, para culminar -de ser el caso- con la imposición de la sanción por parte del funcionario competente.

Las actas en las cuales la Administración, en ejercicio de su actividad de control y vigilancia, deja constancia de los hechos que pudieran constituir incumplimientos en la prestación del servicio, son actos meramente preparatorios que permiten el inicio del procedimiento y no contienen declaración definitiva de la voluntad de la Administración. Sólo tienen carácter de actos previos que, en principio, no causan perjuicio directo a los derechos subjetivos del particular, pues son actos de mero trámite y en consecuencia no se hace exigible siempre la motivación de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados.

Por otra parte constata la Sala que en los referidos actos administrativos de mero trámite y en virtud de los cuales se inician los correspondientes procedimientos, están dados los demás requisitos previstos en el artículo 18 eiusdem.

Es preciso destacar que el interesado podrá desvirtuar las circunstancias fácticas que preliminarmente fueron apreciadas por la autoridad administrativa inspectora, una vez notificado del inicio del procedimiento administrativo correspondiente, pues contra aquéllas se admite prueba en contrario.

En el caso de autos consta -en los expedientes administrativos remitidos por el actual Ministerio de Infraestructura- que los procedimientos se iniciaron mediante actas de infracción aeronáutica, en las que se dejó constancia de la fecha y la hora en que fueron levantadas, el número de vuelo y de matrícula de la aeronave, el retardo, el nombre, identificación, cargo y firma del funcionario del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y del empleado de la recurrente; posteriormente el Director General Sectorial de Transporte Aéreo ordenó al Comité de Infracciones, abrir el procedimiento administrativo correspondiente, en el cual la recurrente tuvo la oportunidad de alegar y probar todo cuanto tuviera a bien a los fines de desvirtuar el contenido de las referidas actas.

Por otra parte cabe destacar que las actas de infracción sí constituyen medio de prueba de la infracción y no son, como afirma la recurrente, certificaciones de mera relación a las que se refiere el artículo 81 de la Ley de Administración Central publicada en Gaceta Oficial Nº 36.807 de fecha 14 de octubre de 1999, pues aquéllas no tienen “por objeto hacer constar el testimonio u opinión de un funcionario declarante sobre algún hecho o dato de su conocimiento de los contenidos en los expedientes archivados o en curso, por motivo de sus funciones”; en ellas sólo se deja constancia de la ocurrencia de los hechos en un lugar y tiempo determinado, no del dicho u opinión del funcionario respecto de tales hechos.

En virtud de que las actas de infracción son actos de mero trámite, no constituyen certificaciones de mera relación y sí son prueba de las infracciones cometidas por la recurrente, aunado a que la vigencia de la Ley de Administración Central de 1999 a la cual alude el recurrente es posterior al acto impugnado, se desestima por infundada la denuncia formulada. Así se decide.

Por otra parte alegó la accionante que las resoluciones de imposición de multa no fueron motivadas porque la Administración no comprobó los hechos que le sirvieron de fundamento, pues el “funcionario sólo se conformó con la supuesta aceptación de una falta o infracción, por parte de un empleado de la empresa, empleado que por demás desconocía también los verdaderos motivos por los cuales se generó el retraso, lo que vicia esta “Acta” ya que la Administración no es libre de dar por supuesto determinados hechos”.

En este particular la Sala observa que el acto impugnado es el dictado por el Ministro de Infraestructura, sin embargo cabe destacar que la ocurrencia de los hechos quedó demostrada con las actas de infracción levantadas por el funcionario del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, en presencia del trabajador de la empresa, en las que se dejó constancia -como se precisó supra- del incumplimiento en el horario de salida de los vuelos a los cuales alude cada una de ellas, circunstancias fácticas que junto a cualquier causa eximente de responsabilidad, como ya se ha advertido, hubieran podido ser desvirtuadas o probadas, según el caso, por la recurrente en el procedimiento sancionatorio, lo cual no ocurrió. De tal manera que probados como quedaron los hechos en los expedientes administrativos con las actas de infracción no desvirtuadas por la recurrente, se desestima por infundada la denuncia formulada. Así se decide.

Por otra parte alegó la recurrente que el órgano emisor del acto omitió pronunciarse acerca de todos los argumentos y defensas opuestas contraviniendo de esa manera lo previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este particular la Sala observa que el recurrente no precisó cuáles argumentos y defensas -en su opinión- no fueron apreciados por el Ministro al momento de dictar el acto administrativo impugnado, ni consta en autos el recurso jerárquico, que según se desprende del acto impugnado fue ejercido en fecha 19 de julio de 1999, en contra de la resolución No. 015 de fecha 21 de junio de 1999 dictada por el Director General Sectorial de Transporte Aéreo.

Sin embargo, de la transcripción parcial que se hace en el acto recurrido de los alegatos expuestos en la oportunidad de interposición del recurso jerárquico se evidencia, que el Ministro de Infraestructura luego del análisis de cada uno de los argumentos expuestos concluyó: que las resoluciones de multa habían sido debidamente motivadas; que los actos de mero trámite no son susceptibles de motivación; que en el procedimiento administrativo se resguardó el derecho a la defensa del administrado; que la recurrente no demostró que el incumplimiento hubiere ocurrido por un hecho imprevisible; que los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad la cual no quedó desvirtuada en sede administrativa; que no existe prohibición legal para que los funcionarios competentes dejen constancia del conocimiento que tengan de los hechos que puedan producir efectos jurídicos y que no se encontraba vencido el lapso para dictar el acto impugnado.

En consecuencia, demostrado como quedó lo infundado de los argumentos esgrimidos por la recurrente, se desestima la denuncia planteada. Así se decide.

Finalmente adujo la recurrente que ignora cuál es el monto en bolívares de las multas, porque en las planillas existen diferencias sobre el valor de la unidad tributaria y -en su opinión- deben ser pagadas sobre la base del valor de aquélla para el momento de la comisión del hecho.

Al respecto la Sala en sentencias Nos. 01505 del 18 de julio de 2001 y 01202 de 3 de octubre de 2002, entre otras -en un caso como el de autos- estableció que la fecha del acto de imposición de la multa es la que debe tomarse en cuenta a los efectos del valor de la unidad tributaria aplicable para su pago, porque es en ese momento cuando la Administración establece -previo procedimiento- la comisión de la infracción y la consecuente sanción.

En atención al precedente jurisprudencial la Sala ratifica que a los efectos del cumplimiento de las sanciones, la recurrente deberá pagar las multas sobre la base del valor de la unidad tributaria que había sido fijado mediante Gaceta Oficial No. 36.673 del 5 abril 1999, vigente para el momento en que la Administración impuso las multas, esto es, a razón de nueve mil seiscientos bolívares (Bs. 9.600,00). Así se decide.

Sobre la base de las consideraciones precedentemente expuestas, se declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.

V

DECISIÓN

De conformidad con los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la sociedad mercantil ASERCA AIRLINE, C.A., contra la resolución No. 085 de fecha 22 de noviembre de 1999 dictada por el MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Devuélvanse los expedientes administrativos. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

Ponente

La Secretaria,

S.Y.G.

En doce (12) de julio del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01770, la cual no esta firmada por la Magistrada Y.J.G., por no estar presente en la Sesión, por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.