Sentencia nº 421 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Junio de 2016

Fecha de Resolución: 7 de Junio de 2016
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:16-0104
Ponente:Gladys María Gutiérrez Alvarado
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

El 26 de enero de 2016, se recibió ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, escrito contentivo del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, interpuesto por el abogado A.A.A., titular de la cédula de identidad n.° V-1.529.002, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 4.510, actuando en su propio nombre, contra el “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”.

El 2 de febrero de 2016, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Señaló el accionante como fundamento de la demanda de nulidad, lo siguiente:

De los hechos

Que el “… (14) de Enero del año en curso [2015] [se hizo] presente por ante la Unidad Administrativa de ‘AUDITORIA INTERNA’ de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en el Área Administrativa de su Sede Rectoral (…), a los fines de consignar formal Escrito, con su respectivo Poder, en nombre de los Ciudadanos B.H.A. y B.J.D.D.R., Miembros del Personal Académico y Administrativo de la precitada Casa de Estudios Universitarios, en virtud de la Averiguación que se les abriera en el ejercicio de los cargos de Director, el primero, y Directora de Administración la segunda, en el Instituto Pedagógico de Maturín, Estado Monagas; Instituto integrante de la Universidad. En esa misma fecha la Coordinación para la Determinación de Responsabilidades Administrativas, de la Auditoría Interna, de la precitada Universidad dicto AUTO en el cual observan, respecto a [su] participación como Profesional del Derecho que: ‘...Respecto a la representación legal del abogado A.A.A., antes identificado, advertimos que el numeral 5 del artículo 6 del Código de Ética de las Servidoras y Servidores Públicos, emanado del Poder Moral y publicado en la Gaceta Oficial No. 40.314 de fecha 12 de diciembre de 2013, señala de manera expresa las prohibiciones de las Servidoras y Servidores Públicos, entre los cuales está que los beneficiarios de una jubilación no podrán litigar o tramitar asuntos administrativos o judiciales en representación de terceros, en contra del órgano o ente del cual recibe dicho beneficio, so pena de ser sancionados de acuerdo a la establecido en el artículo 9 de dicho Código. En este sentido, se sugiere tomar las previsiones correspondientes...”.

En este punto, la parte actora citó el contenido de los artículos 6.5 y 9 del referido Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos, los cuales señalan:

Artículos 6. Es contrario a los principios rectores de los deberes y conductas de las servidoras y servidores públicos, y en consecuencia se les prohíbe:

(…)

5) Litigar y tramitar asuntos administrativos o judiciales en representación de terceros, en contra del órgano o ente del cual es beneficiarios de una jubilación.

(…)

.

Artículo 9. Sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil, administrativa o disciplinaria en que pudieran incurrir las servidoras y los servidores públicos por la inobservancia de las disposiciones contenidas en el presente Código, quienes incurran en actos, hechos, u omisiones que atenten, amenacen o lesionen la ética pública o la moral administrativa serán sancionados con amonestación o censura, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Ciudadano

(…)

.

En tal sentido, concluye el demandante que “… [se] encuentra[n] frente a dos dilemas que corresponde conocer a esta Sala, como máxima autoridad competente, primero: para revisar la constitucionalidad de la normativa que regula la funcionalidad del Estado, en resguardo del Principio de legalidad, y segundo: sentar los criterios de interpretación, en cuanto al contenido y alcances, de los dispositivos legales o de rango sublegal, especialmente en cuanto a los instrumentos citados. De allí [su] interés en el estudio de la normativa, objeto del presente Recurso de Nulidad, dado que, o pretende[n] llevar al campo del Derecho Positivo principios del ámbito moral, o hay un exceso de interpretación de ese Código de Ética, contra el cual no habría lugar a oposición toda vez que bastante necesitados estamos del comportamiento conductual de nuestra sociedad. Estos señalamientos [les] obliga a la formulación de algunas observaciones, con el debido acatamiento y consideración, en virtud de esa velada restricción al ejercicio de [su] profesión tutelada por la Ley del Ejercicio del Derecho y que salvo excepciones puntuales no pueda ser objeto de prohibición alguna”.

Del Código de Ética y la Ley Orgánica del Poder Ciudadano

Que “[u]na primera premisa que debe[n] observar, con el debido acatamiento y consideración, ciudadanos Magistrados, está en el (…) Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos, tal y como se desprende del contenido de los artículos 1 y 2 de la precitada Resolución se dirige a regular la conducta que deben observar las servidoras y servidores públicos en el ejercicio de las funciones que desempeñen en los órganos del Poder Público. Ello presupone que debe existir una relación de función pública para que surja la aplicabilidad de los principios rectores de toda conducta social, tutelada por la ética, en resguardo de los valores humanos. Esos principios, desde la óptica de la salud moral y social, como baluartes del servicio público deben ser una constante en cada persona y, en el caso que nos ocupa, en cada servidor o funcionario público. Por tanto no ha lugar a dudas sobre la necesidad de llevar a la praxis todas esas previsiones y contaremos con una Administración Pública Eficiente y Transparente marginada del formalismo y burocratismo que han servido, como fuente de cultivo para la presencia de ‘alcabalas’ o la ‘gestoría de oficio’. Pero de la misma manera debemos observar que esas orientaciones para el recto proceder no pueden trasladarse a la esfera del derecho positivo para imponer sanciones materiales y menos atentar contra el derecho al trabajo y al libre ejercicio profesional, en el caso que nos ocupa, del ejercicio del derecho. La segunda premisa que [se] plantea está referida a la decisión de la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas, de la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, quien en un exceso de su competencia interpreta erróneamente los alcances de la precitada Resolución y [l]e formula una advertencia de prohibición al ejercicio de un derecho y un deber que [l]e asisten como ciudadano y como profesional del derecho. En primer lugar, hace una interpretación extensiva de la normativa del C.M.R., objeto del presente Recurso, al vincular como un solo ente la funcionalidad de la Universidad, a la que deben controlar, y la propia Auditoría Interna. Obvia los aspectos de organicidad y funcionalidad de los dos entes. En efecto, la Universidad tiene sus propias estructuras orgánicas, administrativas y su normativa para su funcionalidad autonómica, y la Unidad de Auditoría Interna, aún siendo para la Universidad, tiene su propia organización y autonomía funcional, por lo que necesaria e indubitablemente nos encontramos frente a dos órganos perfectamente diferenciados en sus fines y objetivos, pues caso contrario podríamos presuponer el funcionamiento de un órgano de control que es tutelado y dirigido por el órgano sujeto a ese control. Pero igualmente se confunde la, ya citada; Coordinadora, al pretender la aplicación del numeral 5) del Artículo 6 del precitado Código de Ética, pues si bien, [es] Jubilado de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en ningún momento h[a]prestado servicios a la Contraloría y tampoco depend[e] de ella en el vinculo jurídico que t[iene]con la Universidad. De la misma manera hay un exceso de parte de la ciudadana Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, y ese exceso esta en el fuero competente para las observaciones formuladas, pues esa decisión debió estar en manos de la ciudadana Auditoría (sic) Interna y no en una funcionaria subordinada, dada su incompetencia para dictar actos restrictivos como el observado”.

Del Derecho

Que “… efectivamente el ACTO RECURRIDO mediante los (sic) cual se [l]e impone restricciones para el ejercicio de [su] Profesión Libre, como Abogado, y del derecho al trabajo como Ciudadano, civilmente capaz, sin inhabilitación política, administrativa o judicial, se vicia de NULIDAD, por INCONSTITUCIONALIDAD, es por lo que reiter[a] en todas y cada una de sus partes los planteamientos expuestos, con fundamento en los siguientes principios de derecho: en primer lugar, dir[a], ciudadanos Magistrados, que los fundamentos jurídicos extraídos de los artículos 2, 141 y 274 Constitucionales y artículos 5 y 10, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Ciudadano, para dictar el ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la Resolución CMR-016-2013, objeto del presente Recurso, no guardan la debida pertinencia y coherencia de legitimación. En efecto, el artículo 2 Constitucional es un dispositivo de carácter general y contenido filosófico, y programático, no imperativo sancinatorio; por su parte el artículo 141 está referido a la prestación de los servicios por parte de la Administración y de la forma como lo deben hacer cada uno de los funcionarios, sin que hayan implicaciones del poder sancionatorio; en cuanto al artículo 274, que pudiéramos interpretar como una norma de carácter operacional tampoco sería esencial, desde el ámbito de la técnica legislativa, como fundamento jurídico, si lo constatamos con las atribuciones del C.M.R. que le otorga el artículo 10 de la precitada Ley Orgánica del Poder Ciudadano, que sólo le hace posible el dictar el ordenamiento jurídico interno (numeral 20). En consecuencia, en estricta interpretación de los alcances del ordenamiento jurídico citado, pudiera sostener sin lugar a equívocos que el ACTO RECURRIDO carece de la debida y apropiada fundamentación jurídica, y ello lo afecta de nulidad absoluta”.

Que “[a]greguemos a lo señalado la pretensión de restringir el legítimo derecho al trabajo de tutela constitucional. El ejercicio profesional del derecho le está reservado a los ABOGADOS titulados por las Universidades Nacionales con ese Pensum de Estudios, legalmente admitido por el C.N.d.U., debidamente inscritos en el respectivo Colegio de Abogados e Instituto de Previsión Social del Abogado (lnpreabogado) y no estar inhabilitado corno tal por el Colegio, o por sanción judicial definitivamente firme, conforme las previsiones de los artículos 7°.; 10°.; 12°., y 30°. De la Ley de Abogados vigente. Por tanto inhabilitar a cualquier Abogado para actuar, en defensa propia o de un tercero, por ante los Órganos de la Administración Pública bajo la premisa de prestarle o haberle prestado sus servicios es un absurdo, por su ilegalidad e inconstitucionalidad, y ese hecho toma mayor relieve cuando se confunden los roles o vínculos jurídicos (situación dada en los jubilados). Por ello sost[iene] que no es posible se subsuman esos supuestos en norma no aplicable por su generalidad e indeterminación, y de otro lado, que la Doctrina y la Jurisprudencia han sido reiterativas en cuanto a que los fundamentos jurídicos en la constitución de todo acto administrativo debe estar ajustado al principio de legalidad, principio éste que toma mayor relevancia en los actos administrativos de efectos particulares y de efectos restrictivos cómo en el presente caso, en que se pretende la prohibición de [su] ejercicio profesional de abogado, al tiempo que se [l]e impide el derecho al trabajo, como hecho social fundamental de toda persona apta. En segundo lugar, no p[uede] soslayar el hecho evidenciado en el dispositivo, que h[a] resaltado arriba, y que le permite a la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna sostener que est[á] expuesto a cualesquiera de las sanciones previstas si mant[iene] el ejercicio de [su] profesión en la presente causa, dada [su] condición de jubilado de la Universidad Pedagógica Experimental”.

Del petitorio

Finalmente, la parte actora solicitó que: “… en cuanto la ilegalidad del acto y inconstitucionalidad de la fundamentación de la precitada Ley Orgánica del Poder Moral Republicano. Por ello, ciudadanos Magistrados, solici[ta] con el debido acatamiento y consideración: Se declare con lugar el presente RECURSO DE NULIDAD y con ello se revoquen los ACTOS RECURRIDOS, con fundamento en la presencia de los vicios denunciados”. (Mayúsculas del original).

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, interpuesto contra el “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”.

Al respecto, se observa que el referido Código de Ética de las Servidoras y de los Servidores Públicos, fue dictado mediante Resolución del C.M.R., cuya naturaleza de sus actos, ha sido señalada por esta Sala, como de ejecución directa e inmediata de la Constitución, en sentencia n.º 1.117 del 5 de junio de 2006, caso: “Luis Velázquez Alvaray”, en la cual se precisó:

(…)

En el caso del Poder Ciudadano el Constituyente generó un sistema orgánico y funcional bifronte, el cual se materializa por una parte en la constitucionalización como órganos integrantes del Poder Público Ciudadano, a la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la República y la Contraloría General de la República, quienes tienen sus competencias propias y actúan con independencia entre sí, aunque tengan competencias comunes que pueden ser ejercidas individualmente o en conjunto por medio del C.M.R., tal y como lo establece el artículo 274 de la Constitución, en los siguientes términos: ‘(…) Los órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo, de conformidad con esta Constitución y la ley, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente, promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo (…)’.

Resulta claro entonces, que cuando la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la República y la Contraloría General de la República, ejercen de forma individual la competencia establecida en el artículo parcialmente transcrito, actúan -en caso de ser procedente- de conformidad con las competencias propias de cada órgano y a través de los medios establecidos por el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, la Constitución al regular al C.M.R. estableció en el artículo 273, que ‘(…) El Poder Ciudadano se ejerce por el C.M.R. integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala General y el Contralor o Contralora General de la República. Los órganos del Poder Ciudadano son la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, uno o una de cuyos titulares será designado o designada por el C.M.R. como su Presidente o Presidenta por períodos de un año, pudiendo ser reelecto o reelecta. El Poder Ciudadano es independiente y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa. A tal efecto, dentro del presupuesto general del Estado se le asignará una partida anual variable. Su organización y funcionamiento se establecerá en ley orgánica (…)’.

De la lectura del artículo parcialmente transcrito, la Sala como máximo intérprete de la Constitución, establece que el C.M.R. es un órgano de sustrato constitucional y naturaleza jurídica única, que responde y encuentra su fundamento en la necesidad de garantizar que el ejercicio del Poder Público responda a valores superiores como el respeto a ‘(…) la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político (…)’ (Cfr. Artículo 2 de la Constitución), que ejerce sus competencias de forma independiente de los demás órganos del Poder Ciudadano y que los actos que se producen en su seno se justifican en la obligación constitucional de resguardar la ética pública y la moral administrativa de los funcionarios públicos o funcionarias públicas, que cometan hechos contrarios a los principios de honestidad, equidad, decoro, lealtad, vocación de servicio, disciplina, eficacia, responsabilidad, puntualidad y transparencia, los cuales son de naturaleza jurídica, política e institucional; valores superiores estos que además vinculan y orientan las funciones de control del mencionado Consejo, en directa ejecución y desarrollo del patrimonio moral de la doctrina de S.B., el Libertador (Cfr. Artículo 1 de la Constitución).

Tales asertos comportan, como se señaló anteriormente, un redimensionamiento de los sistemas de control institucional entre las estructuras organizativas resultantes de la división originaria del Poder Público Nacional, que permite garantizar en el nuevo esquema constitucional la autonomía e independencia de los órganos del Poder Público.

Particularmente, la intervención del Poder Ciudadano por medio del C.M.R. es regulada por la Constitución en el artículo 265, como un control ético político a la responsabilidad de los funcionarios públicos (distinto de los controles administrativos o judiciales), en los siguientes términos:

(…)

Si afirmamos que el acto que declara la falta grave es un acto dictado en ejecución directa de la Constitución, entonces los elementos fundamentales para tal declaración deben encontrarse en el Texto Constitucional y no en la ley, lo cual se evidencia en el presente caso, al revisar el contenido del artículo 274 de la Constitución, el cual establece que:

‘(…) Artículo 274. Los órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo, de conformidad con esta Constitución y la ley, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente, promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo (…)’.

Conforme a la citada norma constitucional y a las consideraciones antes expuestas, se colige que los parámetros necesarios para la declaratoria de falta grave, deben ser desde el punto de vista constitucional que la responsabilidad de los funcionarios públicos atente contra la ética pública y la moral administrativa, los cuales se desarrollan en extenso en la Ley Orgánica del Poder Ciudadano.

Empero, al plantearse el alcance de esas actuaciones u omisiones contrarias a la ética pública y la moral administrativa podría afirmarse que las mismas, al estar reguladas en la Ley Orgánica del Poder Ciudadano, harían nugatoria la caracterización del acto dictado por el C.M.R. como un acto de control político, en ejecución directa de la Constitución. Asimismo, podría aseverarse que aún siendo actos en ejecución directa de la Constitución siempre tendrán un sustrato penal, administrativo o civil, por lo que no sería necesario catalogar determinados actos como políticos, aunado a que el procedimiento y análisis de los supuestos de procedencia estarían sometidos en cuanto a su contenido y forma, a las limitaciones propias de los órganos administrativos sancionadores. Tales afirmaciones no sólo resultarían erróneas sino particularmente contrarias al espíritu de la Constitución.

En ese mismo sentido, esta Sala considera prudente acotar que dada la naturaleza jurídica del acto en estudio, -de incuestionable contenido ético político en ejecución directa de la Constitución-, para su control jurisdiccional no resultarán admisibles los recursos ordinarios, ni menos aún los correspondientes al contencioso administrativo; situación que refuerza la competencia ya fijada por esta Sala Constitucional para conocer del presente caso, aunado a las razones supra expuestas

. (Resaltados del original).

Ahora bien, determinada la naturaleza jurídica, resulta pertinente señalar, en cuanto a la competencia para conocer de demandas como la planteada, que ha sido ejercida una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra un acto dictado en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se precisa formular las siguientes consideraciones:

Sobre este particular, cabe destacar que el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su último aparte, establece lo siguiente:

(…)

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella

.

Congruente con el referido artículo, el constituyente le asignó dicha competencia de manera expresa a la Sala Constitucional, en el artículo 336.4 del Texto Constitucional, el cual dispone:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

4. Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de esta Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del poder público, cuando colidan con ésta

.

Por otra parte, el artículo 25.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

4. Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder público, cuando colidan con ésta.

(…)

.

En ese orden de ideas, debe esta Sala destacar que el artículo 274 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra la facultad para los órganos que ejercen el Poder Ciudadano –en este caso el C.M.R.- de prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; en consecuencia, visto que el acto impugnado fue dictado por el C.M.R., en ejecución directa e inmediata de la Constitución, esta Sala Constitucional, conforme a lo establecido en los artículos 334 y 336.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se declara competente para el conocimiento del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercido (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional n.° 1.708 del 10 de diciembre de 2009, caso: “Fundación para el Debido Proceso –FUNDEPRO-” y n.° 111 del 26 de febrero de 2013, caso: “Blanca Rosa Mármol de León”). Así se decide

III

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

Concierne a la Sala efectuar el análisis correspondiente a la pretensión de nulidad formulada, por el abogado A.A.A., antes identificado, actuando en su propio nombre, contra el “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”.

Al respecto, el accionante alega encontrarse: “… frente a dos dilemas que corresponde conocer a esta Sala, como máxima autoridad competente, primero: para revisar la constitucionalidad de la normativa que regula la funcionalidad del Estado, en resguardo del Principio de legalidad, y segundo: sentar los criterios de interpretación, en cuanto al contenido y alcances, de los dispositivos legales o de rango sublegal, especialmente en cuanto a los instrumentos citados. De allí [su] interés en el estudio de la normativa, objeto del presente Recurso de Nulidad, dado que, o pretende[n] llevar al campo del Derecho Positivo principios del ámbito moral, o hay un exceso de interpretación de ese Código de Ética, contra el cual no habría lugar a oposición toda vez que bastante necesitados estamos del comportamiento conductual de nuestra sociedad. Estos señalamientos [les] obliga a la formulación de algunas observaciones, con el debido acatamiento y consideración, en virtud de esa velada restricción al ejercicio de [su] profesión tutelada por la Ley del Ejercicio del Derecho y que salvo excepciones puntuales no pueda ser objeto de prohibición alguna”.

En tal sentido, el demandante señala: “[u]na primera premisa que debe[n] observar, con el debido acatamiento y consideración, Ciudadanos Magistrados, (…) el Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos, tal y como se desprende del contenido de los artículos 1 y 2 de la precitada Resolución se dirige a regular la conducta que deben observar las servidoras y servidores públicos en el ejercicio de las funciones que desempeñen en los órganos del Poder Público. Ello presupone que debe existir una relación de función pública para que surja la aplicabilidad de los principios rectores de toda conducta social, tutelada por la ética, en resguardo de los valores humanos. Esos principios, desde la óptica de la salud moral y social, como baluartes del servicio público deben ser una constante en cada persona y, en el caso que nos ocupa, en cada servidor o funcionario público. Por tanto no ha lugar a dudas sobre la necesidad de llevar a la praxis todas esas previsiones y contaremos con una Administración Pública eficiente y transparente marginada del formalismo y burocratismo que han servido, como fuente de cultivo para la presencia de ‘alcabalas’ o la ‘gestoría de oficio’. Pero de la misma manera debemos observar que esas orientaciones para el recto proceder no pueden trasladarse a la esfera del derecho positivo para imponer sanciones materiales y menos atentar contra el derecho al trabajo y al libre ejercicio profesional, en el caso que nos ocupa, del ejercicio del derecho…”.

Igualmente, precisa: “[l]a segunda premisa que [se] plantea está referida a la decisión de la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas, de la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, quien en un exceso de su competencia interpreta erróneamente los alcances de la precitada Resolución y [l]e formula una advertencia de prohibición al ejercicio de un derecho y un deber que me asisten como ciudadano y como profesional del derecho. (…) En efecto, la Universidad tiene sus propias estructuras orgánicas, administrativas y su normativa para su funcionalidad autonómica, y la Unidad de Auditoría Interna, aún siendo para la Universidad, tiene su propia organización y autonomía funcional, por lo que necesaria e indubitablemente nos encontramos frente a dos órganos perfectamente diferenciados en sus fines y objetivos, pues caso contrario podríamos presuponer el funcionamiento de un órgano de control que es tutelado y dirigido por el órgano sujeto a ese control. Pero igualmente se confunde la, ya citada; Coordinadora, al pretender la aplicación del numeral 5) del Artículo 6 del precitado Código de Ética, pues si bien, [es] Jubilado de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en ningún momento h[a]prestado servicios a la Contraloría y tampoco depend[e] de ella en el vinculo jurídico que t[iene] con la Universidad. De la misma manera hay un exceso de parte de la ciudadana Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, y ese exceso esta en el fuero competente para las observaciones formuladas, pues esa decisión debió estar en manos de la ciudadana Auditoría (sic) Interna y no en una funcionaria subordinada, dada su incompetencia para dictar actos restrictivos como el observado”.

Adicionalmente, en la demanda, al momento de precisar el petitorio dirigido a esta Sala, el accionante señala que: “… se declare con lugar el presente RECURSO DE NULIDAD y con ello se revoquen los ACTOS RECURRIDOS, con fundamento en la presencia de los vicios denunciados”.

Tales circunstancias particulares permiten a la Sala complementar la naturaleza y alcance de la situación denunciada por la parte accionante, en el sentido de delimitar la petición formulada, en el contexto de los mecanismos recursivos que acuerda la legislación aplicable.

Al respecto, se constata que el accionante invocó como objeto de su demanda, la nulidad por razones de inconstitucionalidad del “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”, fundamentando su acción, en los artículos 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y 26, 51, 105 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

No obstante, además de solicitar la nulidad por inconstitucionalidad del identificado acto administrativo, el accionante denuncia la supuesta afectación de sus derechos subjetivos en atención a su actual condición –de abogado jubilado de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador-; dado que se pretende la prohibición de su ejercicio profesional, al tiempo que se le impide el derecho al trabajo, como hecho social fundamental de toda persona apta, al negarle la representación legal ante la precitada Casa de Estudios Universitarios, de los ciudadanos B.H.A. y B.J.D.d.R., miembros del personal académico y administrativo de esa Universidad, en virtud de la averiguación que se les abriera en el ejercicio de los cargos de Director, el primero, y Directora de Administración la segunda, en el Instituto Pedagógico de Maturín, Estado Monagas; Instituto integrante de la Universidad, mediante acto del 14 de enero de 2015, emitido por la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, de la precitada Universidad.

Tal situación evidencia que la demanda de la parte actora contiene varias pretensiones: 1) Acción de nulidad por inconstitucionalidad del “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013” -nulidad que no precisa el accionante, sea total o parcial, es decir, limitada al contenido de los artículos 6.5 y 9 del mencionado Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos-; y 2) Acción de nulidad del acto emitido por la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, el 14 de enero de 2015, que pretende la prohibición de su ejercicio profesional ante dicha Institución, visto que se vio afectado en sus derechos subjetivos, en su condición de abogado jubilado de la precitada Universidad, por la invocación de los artículos 6.5 y 9 del mencionado Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos.

En tal sentido, se observa que el abogado A.A.A., interpusó: 1) Acción de nulidad por inconstitucionalidad del “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”, el cual, tal como se señaló en el Capítulo II de la presente decisión, referido a la Competencia, fue dictado por el C.M.R., en ejecución directa e inmediata de la Constitución (artículo 274 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Y que de conformidad con lo establecido en los artículos 334 y 336.4 eiusdem, y 25.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, corresponde a esta Sala Constitucional, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta. Nulidad que debe tramitarse ante esta Sala, conforme al procedimiento establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, “Capítulo II, De los Procesos ante la Sala Constitucional”.

Ahora bien, el accionante pretende, asimismo: 2) Acción de nulidad del acto emitido por la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, el 14 de enero de 2015, que pretende la prohibición de su ejercicio profesional ante dicha Institución, visto que se vio afectado en sus derechos subjetivos, en su condición de abogado jubilado de la precitada Universidad, por la invocación de los artículos 6.5 y 9 del mencionado Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos. Siendo tal acto administrativo de efectos particulares, su conocimiento escapa, en este contexto, de la esfera de competencias de esta Sala, dado que corresponde al ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, ello sin perjuicio de que los argumentos en los que se fundamentó la demanda de nulidad sean exclusivamente motivos de inconstitucionalidad, pues el criterio delimitador de la competencia es el del rango de la actuación objeto de la pretensión de nulidad.

En tal sentido, el artículo 24.5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone que es competencia de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, conocer de: “Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia”.

Por tanto, siendo que el referido acto impugnado, emitido por la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, el 14 de enero de 2015, que pretende la prohibición del ejercicio profesional del accionante ante dicha Institución, es un acto administrativo de efectos particulares, su conocimiento correspondería, in abstracto, a los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Nulidad que debe tramitarse ante los referidos Juzgados Nacionales, conforme al procedimiento establecido en los artículos 76 y siguientes de la de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “Sección tercera: Procedimiento común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas”.

Delimitado lo anterior, se evidencia entonces que la competencia para el conocimiento del caso de autos correspondería a dos órganos jurisdiccionales distintos, que deben a su vez tramitarlos a través de procedimientos diferentes (de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), tal como fue señalado.

Al respecto, el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, que es de aplicación supletoria, según lo previsto en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, prohíbe la concentración de pretensiones en una misma demanda, en los casos en que ellas se excluyan mutuamente o sean contrarias entre sí; cuando, por razón de la materia, su conocimiento no corresponda al mismo tribunal, y en aquellos en que los procedimientos sean incompatibles, configurándose en la presente causa el primer y tercer supuestos, toda vez que el conocimiento de la acción corresponde, como se precisó a órganos jurisdiccionales distintos, que deben a su vez, tramitarlos a través de procedimientos diferentes.

Ello así, resulta inadmisible toda acumulación de pretensiones realizada en contravención a lo dispuesto por la mencionada ley adjetiva, lo cual ha sido denominado por la doctrina como inepta acumulación y así lo ha reconocido esta Sala, en sentencias nros 441 del 22 de marzo de 2004, caso: “Jorge Luis Caraballo”; 983 del 10 de julio de 2012, caso: “Roberto Orta Martínez”; y 426 del 30 de abril de 2013, caso: “Edgar Darío Núñez Alcántara”.

En tal sentido, resulta menester citar el artículo 133.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual establece lo siguiente:

Se declarará la inadmisión de la demanda: 1. Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles

.

Así pues, observa la Sala que la acumulación de pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad de una Resolución dictada por el C.M.R., y a su vez, del acto emitido por la Coordinadora para la Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Auditoría Interna, de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, el 14 de enero de 2015, no puede darse; por cuanto se trata de asuntos que deben ser conocidos por órganos jurisdiccionales distintos. Además, la Sala advierte que las pretensiones acumuladas en la demanda deben tramitarse por procesos de nulidad diferentes, ya que la primera debe tramitarse ante esta Sala conforme al procedimiento establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y la otra conforme al procedimiento establecido en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En consecuencia, se declara inadmisible por inepta acumulación la presente acción de nulidad, atendiendo a la reiterada doctrina de esta Sala Constitucional, en concordancia con lo previsto en el artículo 133.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional n.° 588 del 19 de mayo de 2015, caso: “Andrés Alejandro Méndez Silva” y n.° 11 del 1º de marzo de 2016, caso: “Ruth Josefina Álvaez Fuentes”). Así se decide

IV

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley declara:

  1. - Que tiene COMPETENCIA para conocer y decidir la presente causa.

  2. - INADMISIBLE la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad, interpuesta por el abogado A.A.A., titular de la cédula de identidad n.° V-1.529.002, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 4.510, actuando en su propio nombre, contra el “ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN No. CMR-016-2013, DE FECHA 11-12-2013, DICTADA POR EL PODER CIUDADANO, CONTENTIVA DEL CÓDIGO DE ÉTICA DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE ESTE ORGANISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 40.314, de fecha 12 de diciembre de 2013”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 07 días del mes de junio de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta

G.M.G.A.

Ponente

El Vicepresidente,

A.D.R.

Los Magistrados,

C.Z.D.M.

J.J.M. JOVER

…/

…/

C.o. ríos

L.F.D.B.

L.S.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

GMGA.

Expediente n.° 16-0104.