El control contencioso administrativo de las autoridades administrativas del trabajo, la seguridad y salud en el trabajo

Autor:Víctor Rafael Hernández-Mendible
Páginas:137-162

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Introducción

Esta publicación, que se ha promovido para homenajear al doctor Fernando Parra Aranguren, catedrático a lo largo de tantos años en la Universidad Católica Andrés Bello y en la Universidad Central de Venezuela, permite que quienes hemos tenido el privilegio de conocerlo, podamos sumarnos a tan merecido reconocimiento1.

Para mí constituye un verdadero honor participar con tan prestigiosos académicos en este tributo al distinguido profesor Fernando Parra Aranguren, con motivo de su dilatada y exitosa trayectoria académica, a quien le tengo un agradecimiento personal por haberme permitido efectuar la publicación de mis primeras investigaciones en las revistas en las que fue director durante toda la década de los años noventa del siglo XX, así como a comienzos del siglo XXI y por haber promovido hace tres lustros, mi ingreso como profesor en el posgrado de Derecho del Trabajo en la Universidad Central de Venezuela, hechos estos de los que ya he dado testimonio en anterior oportunidad2, pero no quería dejar de mencionar en este momento.

Para esta ocasión he seleccionado como contribución un tema al que concurren en su regulación el Derecho Administrativo y el Derecho del Trabajo, de la seguridad y salud en el Trabajo, tanto en sus ramas sustantivas como procesales. Se trata de una materia que merece un estudio más pormenorizado, pero que, sin embargo, quienes nos hemos dedicado a su enseñanza durante tantos años, no le hemos dedicado el tiempo necesario para su difusión escrita, quedando la misma reservada a las aulas universitarias, justificándonos en parte por esa

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omisión, en la prolongada ausencia de una Ley de la jurisdicción contencioso administrativa y en la inestabilidad de los criterios jurisprudenciales.

Sin embargo, no se puede desconocer que se han hecho algunos esfuerzos en medio de la incertidumbre. Existen aproximadamente una docena de trabajos publicados en los últimos diez años dedicados al tema que se conoce en los programas de estudios de las universidades como el “Contencioso administrativo laboral” y en donde destaca el trabajo del profesor Torrealba Sánchez, por ser tanto la primera obra monográfica que se publicó luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2010 y de la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo de 2012, como por la agudeza del análisis, que lo ha llevado a convertirse en un auténtico éxito editorial que ha alcanzado cuatro ediciones3.

Es sabido que el orden jurisdiccional administrativo fue elevado al rango normativo supremo bajo la denominación de “jurisdicción contencioso administrativa” en el artículo 206 de la Constitución de 1961.

A partir de entonces comenzó todo un desarrollo jurisprudencial sobre la actividad administrativa formal (actos administrativos) sometidos al control de este orden jurisdiccional o de otro distinto, en atención a la naturaleza administrativa o del trabajo, de la materia involucrada en el asunto resuelto4.

Ello condujo a la construcción progresiva desde el punto de vista teórico del proceso administrativo laboral, como una categoría especial del proceso administrativo general. Entiendo que la especialidad no viene dada por las normas procesales, pues son comunes a todos los procesos administrativos, sino por las normas sustantivas conformadas por la legislación del trabajo y la seguridad en el trabajo, lo que constituye un tema que requiere de una reflexión seria, pues

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de aceptarse acríticamente, se transformaría a todos los procesos administrativos en especiales por la materia sustantiva ambiental, agraria, libre competencia, contractual, bancaria, seguros, mercado de valores, etc.

Cabe destacar que la reforma constitucional de 1999, no introdujo mayor novedad en la regulación de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que corresponde analizar si han sido la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Ley Orgánica del Trabajo de 2012 o la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo las que han generado un verdadero cambio en la regulación de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

Son estas las razones que motivan a analizar, cuál es el estado actual de la situación competencial de este orden jurisdiccional, teniendo en consideración que las reformas atributivas de competencias inicialmente se produjeron por vía jurisprudencial y no por vía legal como exigían los artículos 49, 156.32, 253 y 259 de la Constitución.

En aras de una mejor claridad en la exposición de las ideas, dividiré el presente trabajo de la siguiente manera: Se comenzará por exponer quiénes son los sujetos sometidos al control jurisdiccional administrativo (1); se abordará la materia objeto de control jurisdiccional administrativo (2); posteriormente se analizarán los órganos que ejercen el control jurisdiccional administrativo
(3); se expondrá el Derecho positivo y la sinuosa construcción jurisprudencial en materia de competencia contencioso administrativa del trabajo y la seguridad en el trabajo (4); para concluir realizando las consideraciones finales.

1. Los sujetos sometidos al control jurisdiccional administrativo

En lo atinente al ámbito subjetivo, es decir, a quienes se hallan sometidos al control jurisdiccional administrativo, se deben mencionar, en primer lugar, a los órganos que, ejerciendo el Poder Público, se desempeñan en función administrativa; a la Administración Pública en ejecución de la actividad que tienen

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legalmente encomendada; y a los particulares cuando ejercen función administrativa, en virtud de un título jurídico habilitante5.

Cabe precisar que los órganos que ejercen el Poder Público Federal en nombre de la República y de conformidad con la ley, según la concepción pentapartita de distribución horizontal del Poder establecida en la Constitución de 1999, son: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano (integrado por la Contraloría General de la República, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo)6. Cada uno de ellos, con independencia de las funciones que de manera preeminente tienen constitucionalmente atribuidas, valga decir, el gobierno y la ejecución de las leyes; la elaboración y expedición de leyes; el juzgar y hacer ejecutar lo sentenciado; la organización de los procesos de referendos y electorales; el control fiscal y administrativo; también ejercen cotidianamente la función administrativa que sea idónea para lograr sus cometidos, con sujeción plena a la ley y al Derecho.

Es así como se considera que los procedimientos administrativos de selección de contratistas o la celebración y ejecución de los contratos públicos; la gestión de la función pública; la elaboración y ejecución del presupuesto; la tramitación y resolución de procedimientos administrativos relacionados con los asuntos de su competencia, constituyen auténtica actividad administrativa, que lleva a que quienes la realizan sean sujetos sometidos al control jurisdiccional administrativo.

Otro tanto cabe señalar de la Administración Pública que existe en los tres niveles de división político-territorial: federal, estadal o local y que puede ser central o descentralizada funcionalmente.

Es preciso mencionar que la Administración Pública central está constituida por un conjunto de órganos que no tienen personalidad jurídica7, pues ésta

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únicamente se encuentra atribuida a las entidades político-territoriales de las que ellas son parte, es decir, la República, los estados y los municipios; en tanto que la Administración Pública descentralizada funcionalmente, también se encuentra presente en cada uno de los mencionados niveles de distribución territorial del Poder Público –federal, estadal y municipal– y se manifiesta a través de los institutos autónomos, las sociedades mercantiles, las asociaciones y sociedades civiles y las fundaciones, que se consideran entes públicos que integran la Administración Pública, que tienen atribuida personalidad jurídica propia y autonomía, en los términos establecidos en los actos de creación, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

Estos entes descentralizados funcionalmente al ser personas morales y poseer personalidad jurídica, pueden ser titulares de derechos y adquirir obligaciones, de manera independiente a los órganos de las personas morales político-territoriales a los que se encuentran adscritos y se hallan sometidos igualmente al control jurisdiccional administrativo.

Por último, aunque no por ello menos importante, se deben mencionar a los particulares, es decir, a las personas privadas que no integran la organización del Estado, ni son parte de la Administración Pública en cualquiera de sus modalidades, pero que pueden ejercer función administrativa en virtud de una habilitación jurídica de rango legal o administrativa, que ejecutan actividad administrativa formal o material y, por ende, quedan sujetos al control jurisdiccional administrativo.

Ahora bien, a los fines de este estudio, constituyen autoridades administrativas del trabajo y de la seguridad en el trabajo, las siguientes:

i. En la...

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