Excursus histórico sobre los estados de excepción en Venezuela

Autor:Nélida Peña Colmenares
Páginas:415-439
RESUMEN

La autora se ha planteado un análisis de la institución constitucional de los estados de excepción. Para ello, en este artículo, nos presenta únicamente sus antecedentes según los diversos textos constitucionales que han regido los destinos de los venezolanos, efectuando especiales referencias al proceso constituyente que dio origen a la actual Constitución de la República Bolivariana de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

Como es bien sabido la declaratoria de un estado de excepción se inscribe totalmente en un marco jurídico constitucional y legal, que constituye per se un “derecho excepcional”, cuya interpretación y aplicación ordinariamente suscita graves problemas porque en un Estado de derecho implica lograr un equilibrio entre las potestades ampliadas del Poder Ejecutivo y la tutela de los

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derechos y garantías constitucionales. Por esa razón la realización de un excursus histórico, aunque sea breve, sobre los estados de excepción constituye un imperativo para lograr un estudio sistemático del asunto, porque la revisión de esos antecedentes constitucionales o constituyentes pueden llegar a erigirse en variables relevantes para intentar desentrañar la ratio de la normativa recibida ex novo en la Constitución de 1999. Es por ello que el presente trabajo, desde luego parcial, aparece centrado en los antecedentes constitucionales, y, sobre todo, en los antecedentes constituyentes de los estados de excepción, con la aspiración de que me permita aprehender el hilo conductor que me conduzca aproximarme a la referida ratio normativa.

1. Breves antecedentes constitucionales

Cabe hacer notar previamente que en ninguno de los textos constitucionales anteriores al de 1999, aparece la institución objeto de nuestro estudio, bajo la denominación de “estados de excepción”; no obstante, sí aparece prevista tempranamente en las primeras constituciones, con otros nombres (emergencia, suspensión y restricción de garantías, suspensión del imperio de la Constitución, etc.), siendo perfeccionada, con algunos retrocesos ocasionales, a lo largo de nuestra evolución constitucional. En esa línea argumental, siguiendo a Casal1y a Rey2, esos antecedentes se resumen así:

La Constitución de 1819 es la primera que introduce en forma directa a los hoy denominados estados de excepción, pues la de 1811 solo aludía en forma asistemática a determinadas potestades del Legislativo y Ejecutivo, ante deter-minadas situaciones enunciadas en su texto, con la particularidad de que la mayoría de ellas no revestían el carácter extraordinario propio de las que suelen asumir esos Poderes en caso de que se decrete un estado de excepción. Ahora bien, esa regulación directa estaba contenida en el Título VII del texto constitu-

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cional de 1819, referido al Poder Ejecutivo, en la sección III, denominada “De las funciones del Presidente de la República”, que en su artículo 20 confería al Presidente la potestad de “suspensión temporal de la Constitución” en los casos de “conmoción interior a mano armada” o de “invasión exterior y repentina”.

De tal manera que, a la luz del referido precepto, queda demostrado, como dijimos antes, que el mismo contenía las variables básicas del estado de excepción, a saber: los poderes extraordinarios del Ejecutivo, y los presupuestos de hecho que condicionan el ejercicio de dichos poderes. Sin embargo, la referida suspensión tenía un carácter limitado, en virtud de que circunscribía a los lugares conmovidos o insurrectos por un tiempo determinado. En todo caso, en el citado artículo siempre se exigía que en el correspondiente decreto se convocara al Congreso para confirmar o revocar la suspensión.

En la Constitución de 1821 se mantiene la disposición anterior, e, inclusive, podría decirse que se perfecciona, porque, si bien desaparece en el artículo 128 la potestad formal del presidente de la República de suspender la Constitución, en la práctica la sigue ejerciendo, en virtud de que es facultado para dictar todas las medidas extraordinarias que fuesen indispensables y que no estuviesen comprendidas en la esfera natural de sus atribuciones en los mismos supuestos antes mencionados, para encarar las crisis derivadas de las situaciones de conmoción interior a mano armada e invasión exterior y repentina, previo acuerdo del Congreso. Observa Rey3que las constituciones de 1819 y 1821 tienden a prever potestades muy amplias de actuación del Ejecutivo, que este podía ejercer ante la configuración de los referidos supuestos, pero que las mismas se “compensaban” de alguna manera, con la intervención del Poder Legislativo.

A partir de la Constitución de 1830, a diferencia de sus predecesoras, se adopta un modelo restrictivo en el otorgamiento de potestades extraordinarias al Ejecutivo, siendo delimitadas expresamente en el texto constitucional (artículo 118). En ese sentido, Casal4resume el referido modelo así: i. Se enumeraron

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taxativamente las atribuciones que podía ejercer el Poder Ejecutivo en los casos de “conmoción interior a mano armada” o de “invasión exterior repen-tina”, que consistían en: negociar empréstitos; expedir órdenes por escrito de comparecencia o arresto contra los indiciados en el crimen de tramar contra la seguridad interior o exterior del Estado y conceder amnistías o indultos generales o particulares y llamar al servicio aquella parte de la milicia nacional que el Congreso o el Consejo de Gobierno, en su caso, considerare necesaria; y ii. fue exigida la autorización del Congreso, o, en su defecto, cuando este estuviera en receso, del Consejo de Gobierno, para ejercer dichas atribuciones extraordinarias.

Esta disposición, con muy pocas diferencias, aparece recogida en la Constitución de 1857 (artículo 54). En la misma línea se inscribió la Constitución de 1858, con la particularidad de que por primera vez se fija el límite temporal a la vigencia del correspondiente decreto, la cual no podía exceder el término de noventa días (artículo 97), únicamente que el control se reserva al Congreso.

A partir de la Constitución federal de 1864, aun cuando se continúan enunciando en forma taxativa y restrictiva, se nota un incremento progresivo de las potestades del Poder Ejecutivo. En tal sentido, conviene destacar que por primera vez, en el supuesto de caso de guerra extranjera, se introduce formalmente la figura de la “suspensión de las garantías”, condicionando el ejercicio de dicha potestad presidencial, a que las garantías que se suspendían “fuesen incompatibles con la defensa de la independencia del país, excepto la de la vida” (artículo 72 N° 15.4). Para el ejercicio de estas y las demás facultades extraordinarias enunciadas en el precepto antes citado, el Ejecutivo no requería, a diferencia de lo previsto en las Cartas anteriores, autorización del Congreso, pues solo se le imponía la obligación de dar cuenta al órgano parlamentario, después de haber hecho uso de alguna de las referidas potestades, dentro “de los ocho primeros días de su próxima reunión” (artículo 73).

En sentido similar son regulados los “estados de excepción” en las constituciones subsiguientes, y específicamente la normación de las potestades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en la Constitución de 1874 se mantiene

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en idénticos términos (artículos 72 y 73), mas en la de 1881, se condiciona su ejercicio, en los casos de guerra extranjera, a que se contase con el voto deliberativo del Consejo Federal (artículo 66) y así se repitió en el texto constitucional de 1891 (artículo 66). En la Constitución de 1893 se modificó el sintagma “suspensión de garantías” por “suspensión de derechos”, como una de las potestades atribuidas al presidente de la República en el caso de “guerra extranjera” (artículo 77 N° 9). Por otro lado, el ejercicio de las potestades extraordinarias previstas en esos textos constitucionales estaba sometido al voto consultivo y deliberativo del “Consejo de Gobierno” en los casos de guerra extranjera y de sublevación a mano armada, respectivamente (artículos 77 N° 9, y 78). Luego, en la de 1901 la referida potestad de suspensión de derechos (a excepción del derecho a la vida) reservada para los casos de guerra extranjera en la Constitución anterior, se extendió al supuesto de sublevación a mano armada contra los Poderes Públicos (artículo 89 N° 21).

Cabe observar que, a diferencia de las tres constituciones anteriores, en las cuales el ejercicio de las potestades extraordinarias originadas en el estado de excepción, estaban sujetas al control del Consejo Federal, en las dos primeras, y al Consejo de Gobierno, en la tercera, esta Constitución de 1901 suprime todo tipo de control en ese sentido, pues al eliminar el Consejo de Gobierno se abstiene de atribuírselo al Congreso, tal como se desprende de sus artículos 54 y 89, numerales 20 y 21. Quizás esa eliminación tenga su origen en la llegada al poder de Cipriano Castro, cuyo régimen obviamente no era proclive a ese tipo de controles.

En términos similares aparece en la Constitución de 1904, aunque en esta las potestades extraordinarias aparecen en un solo artículo (artículo 80), las cuales podían ser ejercidas en los casos de guerra extranjera, conmoción interior o rebelión a mano armada, previa declaración de estar “trastornado el orden público y hasta el restablecimiento de la paz”. En el texto constitucional de 1909 se añaden como presupuestos de los estados de excepción la guerra internacional y la guerra interior, pero el ejercicio de las facultades conferidas al presidente en los referidos supuestos de estados de excepción, es sometido nuevamente al voto deliberativo del Consejo de Gobierno (artículo 82), es

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decir, se reintroduce la potestad de control que había sido suprimida en la Constitución de 1901.

La Constitución 1914 repite la disposición consagratoria de los...

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