Sentencia nº 2323 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Septiembre de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada-Ponente: C.Z.D.M.

El 28 de agosto de 2003, fue ejercida ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de amparo constitucional por los abogados G.B.V., J.B.D.S. y M.A.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 13.658, 77.795 y 100.656, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano G.C.M., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 2.455.682, contra la decisión dictada bajo el n° 150, el 31 de enero de 2002, por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, que declaró sin lugar la apelación interpuesta por el referido ciudadano contra la sentencia proferida, el 12 de agosto de 1994, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, vista la supuesta violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.

En la misma fecha se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., a fin de que se dictara sentencia sobre la admisibilidad del amparo solicitado.

En sentencia n° 383, del 5 de mayo de 2004, la Sala admitió la acción de amparo ejercida y ordenó practicar las respectivas notificaciones.

Acordada la jubilación del Magistrado doctor J.M.D.O., el 23 de agosto de 2004 asumió la ponencia la Magistrada doctora C.Z. deM., quien con tal carácter la suscribe.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 20 de septiembre de 2004, a las 11:30 a.m., siendo el día y la hora fijados por la Secretaría de esta Sala para la realización de dicho acto, se llevó a cabo la audiencia oral y pública.

Examinadas las actas del expediente, así como las exposiciones de la parte accionante, de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, la Sala pasa a dictar sentencia con fundamento en las consideraciones siguientes:

I ALEGATOS DEL ACCIONANTE

En su escrito de amparo, los representantes del actor expusieron los alegatos y denuncias que en forma resumida se relatan a continuación:

1. - Que el ciudadano G.C.M. fue sancionado por la Contraloría General de la República, el 21 de septiembre de 1993, con la imposición de una multa por la cantidad de siete millones ochocientos noventa mil quinientos ochenta bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.890.580,61), y que dicha sanción fue recurrida tanto en sede administrativa como en sede judicial, en esta última mediante un recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, el cual dictó sentencia de mérito, el 12 de agosto de 1994, y declaró sin lugar el recurso de nulidad incoado.

2. - Que el reparo dictado por la Contraloría General de la República tuvo por causa la supuesta omisión del accionante, en su condición de funcionario de la Dirección General Sectorial de Vialidad Terrestre del antiguo Ministerio de Transporte y Comunicaciones, de consignar los comprobantes que justificaran la emisión de unos cheques para la cancelación de gastos, lo cual, a juicio del órgano contralor, produjo un daño al patrimonio público, perjuicio que –a juicio de la defensa del actor- no fue probado por la Contraloría General de la República, en los términos exigidos por los artículos 506 del Código de Procedimiento Civil y 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

3. - Que el 29 de marzo de 1995, se interpuso recurso de apelación contra el fallo dictado en la primera instancia ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, la cual dictó sentencia definitiva el 31 de enero de 2002, de la que “nos dimos por notificados en fecha 12 de marzo de 2003”, siendo declarada en dicha sentencia sin lugar la apelación interpuesta y confirmada en su totalidad tanto la decisión impugnado como el acto administrativo (reparo) dictado por la Contraloría General de la República en contra del ciudadano G.C.M..

4. - Que al referido ciudadano, además de la multa por siete millones ochocientos noventa mil quinientos ochenta bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.890.580,61), se le impuso otra por la cantidad de cuatro millones cuatrocientos ochenta y ocho mil seiscientos diecinueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 4.488.619,09), supuestamente, “por la misma falta, por la misma autoridad, en el mismo formalismo y con el mismo alegato”, con ocasión al daño presuntamente causado al patrimonio público, por lo que siendo idénticos los elementos de ambos actos sancionatorios, las defensas del accionante en sede administrativa y judicial fueron también idénticas.

5. - Que contra esta última sanción administrativa también fueron interpuestos los respectivos recursos administrativos y judiciales, por lo que correspondió a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo conocer el alzada del proceso judicial, la cual, en decisión del 24 de octubre de 2002, declaró con lugar la apelación interpuesta por los apoderados judiciales del ciudadano G.C.M., revocó el fallo de primera instancia y anuló el acto impugnado, por considerar que no pudo constatarse en autos que el órgano contralor “cumpliera con la carga de probar en qué consistió el detrimento o merma del patrimonio público, como perjuicio efectivamente materializado, que privó al órgano o ente público de una ganancia...”.

6. - Que en contra de lo sostenido en la sentencia antes indicada, la misma Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en su fallo del 31 de enero de 2002, “dice absolutamente lo contrario, siendo el caso idéntico”, al indicar que “no desnaturaliza la labor inquisitiva del órgano contralor, ni causa indefensión al apelante, el hecho de que sobre las actas fiscales cursantes en el expediente exista una presunción de veracidad y certeza, desvirtuable sólo por éste (el recurrente), en consecuencia, esta Corte considera que el a quo no incurrió en error al señalar que la carga de la prueba del hecho negativo de que la omisión que se le imputa al apelante no causó perjuicios al patrimonio público correspondía a él y no al órgano contralor, razón por la cual no se actuó en contravención a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República...”.

7. - Que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo actuó fuera de su competencia, con abuso de poder y arbitrariedad, en los términos del artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuando en dos casos idénticos en cuanto a los hechos alegados y probados y al derecho aplicable en ellos, adoptó en uno una interpretación jurídica que resulta totalmente opuesta a la que adoptó en el otro, sin ninguna argumentación de orden legal que justifique este proceder, en directa lesión del principio de la seguridad jurídica y el derecho que tienen todos los ciudadanos a que exista coherencia y uniformidad en la jurisprudencia de los órganos judiciales, especialmente en materia constitucional.

8. - Que, de acuerdo con lo antes expuesto, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en una sentencia (la del 24 de octubre de 2002) le impone a la Contraloría General de la República la carga de la prueba, mientras que en la otra (del 31 de enero de 2002), ante alegatos idénticos, le impone dicha carga al administrado recurrente, violando con ello el principio de igualdad de las partes, de la seguridad jurídica y el derecho a la defensa, protegidos por los artículos 21 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

9. - Que en la sentencia del 31 de enero de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo vulneró el derecho a la defensa del ciudadano G.C.M., al imponerle la carga de probar “un hecho que no existió”, con auxilio en la regla del derecho procesal según la cual quien alega un hecho debe probarlo, y, asimismo, en aquella otra según la cual, quien se siente liberado de una obligación debe probar el hecho extintivo de la misma.

10. - Que de acuerdo con el criterio contenido en la sentencia accionada, basta que un acto administrativo afirme que una persona natural o jurídica ha causado un daño o afectación al patrimonio público, para que surja en ésta la carga de probar que no ha causado un daño o perjuicio a dicho patrimonio, lo cual resulta contrario a otra garantía del debido proceso, como es la presunción de inocencia de la persona sujeta a investigación, hasta tanto no se demuestre su culpabilidad y ésta sea declarada por un acto definitivo o por una sentencia judicial, con base en lo alegado y probado en el procedimiento o juicio, respectivamente.

11. - En atención a dichos alegatos, los apoderados judiciales del ciudadano G.C.M. solicitaron que se declare con lugar la solicitud de amparo y se restablezca la situación jurídica lesionada mediante la anulación de la decisión accionada y la orden a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo que dicte una nueva decisión, “basada en criterios uniformes y no contradictorios”.

    II

    ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA

    GENERAL DE LA REPÚBLICA

    Las abogadas R.A. deG. e I.D.V.M.V., inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 14.477 y 24.744, respectivamente, representantes de la Contraloría General de la República, tercera interviniente en este proceso de amparo, esgrimieron en la audiencia oral las defensas siguientes:

1. - Que tanto en la sentencia accionada por el ciudadano G.C.M. como en la proferida por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el 24 de octubre de 2002, este órgano judicial analizó los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, aplicable a ambos casos en razón del tiempo, así como el artículo 51 de la Resolución n° CG-15, del 7 de noviembre de 1985, contentiva de las “Normas para el Ejercicio del Control del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos” y las publicaciones números 22, contentiva de las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal del Gasto Público”, y 23, contentiva de las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Administradores de las Unidades Básicas”, ambas dictadas por el Órgano Contralor Nacional; y que el accionante lo que pretende a través del amparo solicitado es que se revise la interpretación y valoración de pruebas hechas por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, lo cual no le está permitido al Juez constitucional según fallo de la Sala Constitucional, del 19 de octubre de 2000, caso: Ferralca.

2. - Que la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales stricto sensu, “de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la pretendida violación es que exista una violación de rango constitucional y no legal”; y que la regla establecida por la jurisprudencia para deslindar cuándo las violaciones que se alegan son de orden legal o constitucional consiste en determinar si la resolución de la controversia exige o no el examen de la legalidad de las actuaciones que constituye la fuente de la violación denunciada, pues de ser este el caso entonces la solicitud de amparo carecería de fundamento.

3. - Que respecto de las presuntas violaciones a los derechos a la defensa y al debido proceso planteadas por el accionante, cabe indicar que no se configuró ninguno de los supuestos que harían posible tales denuncias, pues la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo aplicó el procedimiento judicial establecido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable en razón del tiempo, y le permitió al recurrente acceder al proceso, alegar y probar cuanto le favoreciera, controlar y contradecir lo alegado y probado por la Contraloría General de la República, de seguida dictó sentencia con fundamento en las normas de rango legal y sub-legal aplicables a la controversia.

4. - Que en relación con la supuesta violación del derecho a la igualdad, no se encuentra en el expediente un medio de prueba que haga presumir que la parte actora se halle en desigualdad frente a otros funcionarios que hayan estado o estén en las mismas circunstancias, por el contrario, en el procedimiento seguido por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo se observa que las partes involucradas recibieron igual tratamiento, pues del contenido del fallo accionado en amparo se observa que tanto el ciudadano G.C.M. como la Contraloría General de la República tuvieron oportunidad en igualdad de condiciones de contradecir argumentos y hacer alegatos entre otros actos procesales, sin que se aprecie un tratamiento desigual entre los sujetos procesales, cuyo equilibrio en el juicio de nulidad fue debidamente garantizado.

5. - Por todas las razones expuestas, la Contraloría General de la República solicitó que el amparo constitucional solicitado por el ciudadano G.C.M. fuera declarado improcedente.

   III

   MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Visto que la opinión emitida por el Ministerio Público en la audiencia oral y pública concuerda con lo afirmado y solicitado por la Contraloría General de la República en el mismo acto, pasa la Sala a decidir sobre la solicitud de amparo que fue presentada por los apoderados del ciudadano G.C.M., y en tal sentido observa:

   En la petición de amparo, los apoderados judiciales del ciudadano G.C.M. denunciaron la violación de su derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49, numeral 1, de la Constitución, por parte de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, al declarar, en sentencia del 31 de enero de 2002, sin lugar la apelación interpuesta por el indicado ciudadano contra la sentencia proferida por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, el 12 de agosto de 1994, por considerar esa Corte, conforme al principio general de que cada parte debe probar sus respectivas afirmaciones de hecho y a la presunción iuris tantum que ampara a las actas fiscales, que era al ciudadano G.C.M. al que correspondía desvirtuar los hechos que le imputó la Administración durante el procedimiento disciplinario, bien demostrando lo contrario a lo afirmado en los documentos que cursan en el expediente administrativo, bien probando la existencia de circunstancias fácticas impeditivas, extintivas o excluyentes, y que el recurrente nada probó para desvirtuar lo afirmado por la Contraloría General de la República en el procedimiento administrativo.

   Asimismo, la representación del accionante denunció la violación por parte de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo del principio de igualdad de las personas ante la ley y de la prohibición de discriminaciones, contenido en el artículo 21, numeral 1, del Texto Constitucional, al haber dictado fallos contradictorios “en casos idénticos”, pues mientras en la sentencia accionada, del 31 de enero de 2002, se declaró sin lugar la apelación interpuesta y se confirmó la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano G.C.M. contra un acto que declaró su responsabilidad administrativa, en fallo del 24 de octubre de 2002, la misma Corte, “ante los mismos alegatos y denuncias”, declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano G.C.M. contra otro acto que también declaró su responsabilidad administrativa y anuló dicho acto, lo cual evidencia, a juicio de la parte actora, un trato desigual a casos iguales contrario a la previsión constitucional.

   Así las cosas, luego de examinar la sentencia accionada, considera esta Sala que, tal y como lo sostuvieron en la audiencia oral y pública la Contraloría General de la República y el Ministerio Público, las denuncias planteadas por los apoderados del ciudadano G.C.M. en cuanto a la violación del derecho a la defensa se originan en la supuesta errónea interpretación, apreciación y valoración por parte de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de diferentes alegatos y pruebas contenidos en el expediente sustanciado en el juicio de nulidad instaurado por el accionante contra la Contraloría General de la República con motivo de la Resolución n° DGSJ-3-4-065, de 21 de noviembre de 1993, por cuanto, a su juicio, ni la Contraloría General de la República ni los órganos judiciales que conocieron del recurso de nulidad garantizaron lo exigido por los artículos 506 del Código de Procedimiento Civil y 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al momento de determinar su responsabilidad administrativa y acordar el reparo.

   Prueba de ello es que las denuncias de violación del derecho a la defensa planteadas en esta sede son similares a las presentadas en la apelación que dio lugar al fallo accionado.

   Sin embargo, ante lo delicado de las aseveraciones hechas por el actor y estando revestidos los actos administrativos de una presunción de legalidad, debe esta Sala puntualizar, vista la posibilidad de casos análogos al examinado, que no comporta violación al derecho a la defensa protegido por el artículo 49 de la Constitución el que los funcionarios objeto de procedimientos disciplinarios en contra de los cuales la Administración haya alegado hechos negativos (como faltantes, omisiones, etc) tengan la carga de probar en sede administrativa la falsedad de los hechos que le han sido atribuidos por la Administración con la acreditación en el expediente de un hecho positivo; ni tampoco supone lesión alguna el sostener que, en sede jurisdiccional, es el recurrente quien debe desvirtuar la presunción de validez y legalidad del acto sancionatorio cuando éste se funde en hechos negativos absolutos atribuidos por la Administración y que no llegaron a ser falseados por éste en el procedimiento disciplinario donde se impuso la sanción.

   En efecto, en el caso bajo estudio, la Contraloría General de la República afirmó en contra del ciudadano G.C.M. la falta de consignación por parte de éste de algunos comprobantes que justificaran la emisión de cheques que dicho funcionario giró en ejercicio de sus atribuciones. Al tratarse de un hecho negativo absoluto (inexistencia de los comprobantes), era al mencionado ciudadano a quien correspondía la carga de probar con un hecho positivo (consignación de los comprobantes en el expediente administrativo) la falsedad de lo afirmado por la Contraloría General de la República en su contra. Al no cumplir con dicha carga, la consecuencia jurídica fue que, al estar tipificado el hecho atribuido como generador de responsabilidad administrativa, el acto definitivo le impuso la sanción prevista en la ley para castigar dicha infracción.

   Del mismo modo, para enervar la validez de dicho acto en sede jurisdiccional, vista la presunción iuris tantum de legalidad de que goza dicho acto administrativo, es evidente que el ciudadano G.C.M. tenía la carga de demostrar la falsedad del hecho negativo absoluto que le atribuyó la Contraloría General de la República, pues sólo de esa manera podía declararse la nulidad de la decisión impugnada sobre la base de falta de pruebas en contra del recurrente.

   Ciertamente, ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a la autonomía del derecho sancionatorio o disciplinario, como rama del derecho administrativo, y diferenciado claramente de otras disciplinas jurídicas como el Derecho Penal (ver sentencias números 307, del 6 de marzo de 2001, y 1394, del 7 de agosto de 2001), pues esta manifestación específica del ius puniendi del Estado se ejerce no a través de la jurisdicción penal sino a través de los órganos y entes de la Administración en ejercicio de la función administrativa. También ha sido pacífico y reiterado el reconocimiento por la Sala de la obligación de todos los órganos y entes de la Administración Pública de respetar y garantizar el derecho al debido procedimiento administrativo conforme lo exigido por el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual incluye entre sus distintas garantías la presunción de inocencia de quien sea imputado de la comisión de un ilícito administrativo (por todas, véase la sentencia n° 1397, del 7 de agosto de 2001).

   Empero, en casos como el estudiado en esta causa, donde la responsabilidad administrativa deriva de la atribución de un hecho negativo absoluto, la presunción de inocencia se manifiesta en la oportunidad que se brinda al funcionario, tanto en sede administrativa como en sede judicial, para que desvirtúe la conducta negativa que se le imputa con la acreditación de un hecho positivo, ya que, se insiste, en este supuesto la carga de la prueba no es de la Administración sino del funcionario sujeto al procedimiento disciplinario.

   Aclarado lo anterior, y visto que esta Sala ha señalado en forma reiterada que la vía del amparo constitucional no puede ser utilizada como una tercera instancia en la cual plantear la inconformidad con la decisión producida en la segunda instancia del proceso, alegando para ello presuntos errores de juzgamiento por parte del Juez de la causa al momento de examinar y valorar los alegatos y pruebas contenidos en el expediente, y dado que el Juez constitucional sólo puede revisar la actividad de enjuiciamiento realizada por los jueces de instancia si la parte accionante demuestra que con dicho enjuiciamiento el órgano jurisdiccional enervó de forma manifiesta, evidente, el ejercicio pleno de algún derecho o garantía fundamental protegido por la Constitución o por los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, lo cual, conforme a la explicación precedente, no se apreció en el fallo accionado, resulta sin lugar la denuncia de violación del derecho a la defensa. Así se declara.

   Con relación a la otra denuncia planteada por la representación del accionante referida a la violación del principio de la igualdad ante la ley y de la prohibición de discriminación, la Sala estima que no existe ninguna contradicción entre lo decidido en la sentencia del 31 de enero de 2002 y lo decidido en la sentencia del 24 de octubre de 2002, ambas de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, por tanto, no existe violación del referido principio constitucional, pues consta en autos que el primero de los referidos fallos, accionado en esta causa, está referido a la impugnación de la Resolución n° DGSJ-3-2-065, del 21 de septiembre de 1993, en la cual la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano G.C.M. por haber incurrido en un ilícito administrativo durante el ejercicio fiscal de 1981; mientras que la segunda de las sentencias indicadas se refirió a la impugnación de la Resolución n° DGSJ-3-4-067, del 21 de septiembre de 1993, en la cual la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano G.C.M. por haber incurrido en un ilícito administrativo pero durante el ejercicio fiscal de 1983.

   La diferencia de tiempo y de circunstancias en que se verificaron los hechos generadores de la responsabilidad administrativa determinada por la Contraloría General de la República, independientemente de que en ambos casos la persona sancionada haya sido la misma, evidencia que se trató de dos controversias referidas a hechos distintos, que se ventilaron en juicios separados, lo cual hace factible en términos jurídicos la resolución distinta de ambas causas sin que ello comporte un tratamiento desigual para el recurrente, en los términos desarrollados por la Sala en su sentencia n° 898, del 13 de mayo de 2002. En todo caso, luego de un estudio comparado de las sentencias previamente identificadas, la Sala observa que en la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el 24 de octubre de 2002, invocada a su favor por el accionante, se inobservaron las reglas del debido proceso y el derecho a la defensa en perjuicio de la Contraloría General de la República, pues no se aplicaron los principios sobre la carga de la prueba en el derecho disciplinario tal como han sido analizados en la presente decisión. Mas tal consideración desborda el objeto del presente juicio de amparo constitucional, en el que también resulta improcedente la denuncia de violación al principio de la igualdad.

   En virtud de las razones precedentes, se declara sin lugar la acción de amparo ejercida en esta causa, por no haber sido demostradas las violaciones a derechos y garantías constitucionales denunciadas por la parte accionante. Así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   De acuerdo con la motivación expuesta, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida por los abogados G.B.V., J.B.D.S. y M.A.C., apoderados judiciales del ciudadano G.C.M., contra la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el 31 de enero de 2002.

   Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de septiembre dos mil cuatro. Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA C.Z.D.M. Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   CZdeM/

   Exp. n° 03-2224.