Sentencia nº 929 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Junio de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 08-0695

El 2 de junio de 2008, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala, comunicación suscrita el “27 de mayo de 2007 (sic)” por el ciudadano H.R.C.F., en su condición de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la cual remitió un ejemplar del Decreto N° 6.091, aprobado en C. deM., contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE CEMENTO, dictado con base en los numerales 1, 4 y 10 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.

Se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento, remitido a esta Sala Constitucional por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

FUNDAMENTOS

El ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, manifestó que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento encuentra su respaldo constitucional “(…) en el artículo 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relacionado con la reserva al Estado, por razones de conveniencia nacional y en vista de su vinculación con actividades estratégicas para el desarrollo de la Nación, la industria de la fabricación del cemento”.

Asimismo, destacó que “(…) el mencionado artículo constitucional, dispone de manera expresa que las actividades a ser reservadas por el Estado deben ser declaradas mediante un instrumento normativo con rango de ley que revista carácter orgánico. Por lo tanto el citado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, encuentra tal carácter por haber sido denominado así por la propia Carta Magna”.

II

CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA

DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE CEMENTO

Conforme al artículo 1° del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, el Estado venezolano se reserva, por razones de conveniencia nacional y en virtud de su vinculación con actividades estratégicas para el desarrollo de la Nación, la industria de fabricación de cemento en la República Bolivariana de Venezuela.

El artículo 2° ordena la transformación de las sociedades mercantiles CEMEX VENEZUELA, S.A.C.A., HOLCIM VENEZUELA, C.A. y C.A. FÁBRICA NACIONAL DE CEMENTOS S.A.C.A. (GRUPO LAFARGE DE VENEZUELA), sus empresas filiales y afiliadas, en empresas del Estado conforme lo preceptuado en el artículo 100 y siguientes de la Ley Orgánica de la Administración Pública, con una participación estatal no menor del 60% de su capital social. La declaratoria de utilidad pública y de interés social de las actividades que desarrollan las mencionadas personas jurídicas está prevista en el artículo 3° del Decreto Ley.

En torno a la titularidad del porcentaje accionario, el artículo 4° establece que la República, por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Básicas y Minería o cualquiera de sus entes descentralizados funcionalmente ostentarán la misma.

El artículo 5° prevé la conformación de la Comisión de Transición y las pautas que deberán seguirse para llevar a cabo el proceso de transferencia de las actividades cementeras al Estado.

Por su parte, el artículo 6° fija el lapso concedido a las personas naturales y jurídicas para acordar los términos y condiciones de la posible participación accionaria en las nuevas empresas del Estado.

La conformación y duración de la Comisión Técnica establecida con el propósito de acordar el justiprecio, está regulada en el artículo 7° del Decreto Ley examinado.

El artículo 8° establece los mecanismos que aseguran la continuidad de las actividades del sector, en caso de no lograrse acuerdo alguno para la transformación en empresas del Estado de las sociedades mercantiles nombradas en el artículo 2°.

Como una disposición de naturaleza laboral, inserta en las disposiciones que rigen el proceso de transferencia de las empresas cementeras contenidas en el presente Decreto Ley, el artículo 9° fija la duración del período de inamovilidad de los trabajadores que prestan sus servicios a las empresas citadas en el artículo 2° y, correlativamente, la garantía de su régimen colectivo.

El artículo 10 establece una cláusula de exención tributaria sobre los actos, negocios y acuerdos que se realicen con ocasión del proceso de transferencia a que se refiere el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento. Tal beneficio fiscal se extiende a las cesiones, transferencias de bienes y cualesquiera otras operaciones que generen enriquecimiento o supongan la enajenación, transmisión o venta de bienes destinados a formar parte del patrimonio de las empresas estatales.

Conforme al artículo 11, el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Básicas y Minería es el órgano encargado del cabal cumplimiento del Decreto Ley.

El artículo 12 fija la exclusividad de la jurisdicción venezolana para conocer aquellos hechos y actividades relacionados con el proceso de transferencia, así como las controversias a que hubiera lugar.

Por último, el artículo 13 fija la vigencia del Decreto Ley a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

III

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento, con tal propósito observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los numerales 1, 4 y 10 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”, 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y, más recientemente, las sentencias Nros. 1.123 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación”; 385 del 14 de marzo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la república en C. deM. mediante Ley Habilitante”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por habilitación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas, y así se declara.

IV

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO LEY

SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

En esa línea argumental, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”).

En el instrumento jurídico bajo examen, destaca en primer lugar, la reserva legal expresa y concreta de la industria de fabricación del cemento en la República Bolivariana de Venezuela; y, en segundo lugar, la articulación de normas dirigidas a asegurar que la titularidad de la actividad económica hasta ahora desarrollada por particulares pase a manos del Estado venezolano.

Además de lo anterior, debe destacarse que la justificación del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento radica en que esta regula una materia que el constituyente ha querido que se desarrolle a través de una ley orgánica, pues se apoya en la prescripción contenida en el artículo 302 constitucional, por el cual: “El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico (…)”. El encabezado de la disposición constitucional da lugar a una afirmación preliminar: compete al ámbito de regulación material de una ley orgánica la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico, constituyéndose entonces en una ley orgánica por denominación del propio texto constitucional que no requeriría, en principio, un pronunciamiento de tal carácter por parte de esta Sala, como así lo ha dejado sentado en su propia jurisprudencia.

No obstante, el objeto de regulación fijado por el Constituyente en esta norma, en virtud de la mención a otro tipo de industrias, actividades y bienes distintos al petrolero, de indiscutible impacto económico y social, exige un análisis adicional de esta Sala para determinar que la reserva establecida a través de una ley orgánica recae sobre actividades, industrias, bienes y servicios de interés público que en efecto ameriten tal calificación legislativa (Cfr. Sentencia N° 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”, mencionado supra).

A partir de la anterior premisa, se observa que en el presente caso la reserva legal recae sobre la industria cementera. En tal sentido, es de destacar que el cemento constituye la materia prima de infraestructuras y edificaciones, llámese obras públicas o viviendas, y es un producto intermedio en la actividad constructora. Desde la perspectiva de los fines estatales, la articulación y ejecución de políticas habitacionales o de construcción de infraestructuras de carácter público, noción ésta que abarca edificaciones asociadas a la prestación de un servicio público (i.e. instalaciones hospitalarias, educativas, de transporte terrestre o estructuras portuarias o aeroportuarias), de marcada incidencia social, depende del acceso a materiales de calidad que permitan su culminación y puesta en marcha para el beneficio de la población.

Esa nota de desarrollo de infraestructura física dirigida a satisfacer intereses generales, que justifica la gestión directa de la actividad cementera por parte del Estado venezolano, sin perjuicio de la participación de los particulares en el sector, avala suficientemente el carácter de interés público de la actividad, declarada expresamente por el artículo 1° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento, lo cual hace subsumible el instrumento jurídico en cuestión bajo la categoría de ley orgánica, conforme a la prescripción del artículo 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por otra parte, el texto legislativo analizado sistematiza aquellas normas que tornará operativo el proceso de transferencia y transformación del sector cementero atrayendo hacia el Estado, con exclusividad, las actividades de las empresas privadas que se encuentren en el supuesto del artículo 2° del citado Decreto Ley -CEMEX VENEZUELA, S.A.C.A., HOLCIM VENEZUELA, C.A. y C.A. FÁBRICA NACIONAL DE CEMENTOS S.A.C.A. (GRUPO LAFARGE DE VENEZUELA), sus empresas filiales y afiliadas- todo ello, según consideraciones que se extraen de las propias disposiciones del aludido Decreto N° 6.091-, con la intención de manejar esta industria de innegable valor estratégico para el desarrollo económico y social del país.

De tal forma que siendo el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento, un Decreto Legislativo que reserva al Estado venezolano una actividad de marcado interés público, concluye la Sala que su carácter ha de ser orgánico, por disposición expresa del artículo 302 de la Constitución de la República.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas Productoras de Cemento, y así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN DE LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE CEMENTO.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de junio de dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 08-0695

LEML/i.-