Case nº 1123 of Supreme Court - Sala Constitucional of June 22, 2007
Resolution Date | June 22, 2007 |
Issuing Organization | Sala Constitucional |
Judge | Luisa Estella Morales Lamuño |
Procedure | Solicitud |
SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO
Expediente N° 07-0892
El 21 de junio de 2007, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, comunicación suscrita el 13 de junio de 2007, por el ciudadano H.R.C.F., en su condición de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la cual remitió un ejemplar del Decreto N° 5.384, aprobado en C. deM., contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL DE PLANIFICACIÓN, y su correspondiente Exposición de Motivos, dictado con base en el numeral 1 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
En virtud de su reconstitución, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, F.A. Carrasquero López, M.T. Dugarte Padrón, C.Z. deM. y A. deJ.D.R..
El 21 de junio de 2007, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, manifestó que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación tiene como finalidad esencial “(…) una transformación sustancial de los principios y lineamientos de funcionamiento y organización de la Administración Pública; del sistema de planificación y de articulación de la acción del Estado con los distintos actores públicos. Por ello, el Decreto regula materias que la Constitución atribuye a la ley orgánica. En la materia de la Administración Pública Nacional, porque el numeral 20 del artículo 236 de la Constitución prevé a la ley orgánica como el instrumento legal idóneo para fijar los lineamientos y principios de organización y funcionamiento de la Administración Pública Nacional. Y en lo que corresponde a los otros actores públicos, porque el Decreto Ley, de conformidad con el encabezamiento del artículo 203 de la Ley Fundamental, constituirá el marco normativo de leyes ordinarias futuras, que regulen los sectores cuya dirección, coordinación y gestión centralizada asume la Comisión Central de Planificación”.
II
CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL DE PLANIFICACIÓN
El instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional tiene como objeto, según se desprende de su artículo 1 la creación de la Comisión Central de Planificación, como órgano colegiado, de carácter permanente, que atendiendo a una visión de totalidad, elaborará, coordinará, consolidará, hará seguimiento y evaluación de los lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
El artículo 2 enuncia las finalidades que persigue la Comisión Central de Planificación; el ámbito de los lineamientos estratégicos, políticas y planes que dicte se establece en el artículo 3 y sus atribuciones fijadas en el artículo 4.
Respecto de las materias de prioridad en la elaboración de los lineamientos estratégicos, políticas y planes de la Comisión Central de Planificación, el legislador delegado las agrupó en el artículo 5 del Decreto Ley. Por otra parte, su conformación y las pautas que rige la convocatoria a las reuniones de la Comisión, se establecen en los artículos 6 y 7.
La creación de las comisiones sectoriales y regionales y su obligación de informar a la Comisión de Planificación Central está regulada en los artículos 8 y 9.
Otras de las figuras presentes en dicho Decreto Ley, son las comisiones macrosectoriales que tienen su régimen de creación, atribuciones y régimen de convocatoria y toma de decisiones plasmados en los artículos 10, 11 y 12.
El artículo 13 del instrumento jurídico remitido a la Sala fija la aprobación y publicación de lineamientos en planificación. Las instancias administrativas de apoyo técnico se establecen en el artículo 14 y seguidamente, el artículo 15 consagra la obligación que tienen los órganos y entes del Estado, así como las personas naturales o jurídicas de derecho privado, de brindar la información y documentación que sea requerida por la Comisión Central de Planificación y a las comisiones regionales, sectoriales y macrosectoriales.
Las funciones de auditoría e inspección que detenta la Comisión Central de Planificación, se sustentan en el artículo 16 del instrumento legal examinado y el régimen de sanciones se estableció en su artículo 17.
El Decreto Ley cuyo carácter orgánico debe revisar esta Sala, establece en sus “Disposiciones Transitorias” el plazo con que cuenta la Comisión para llevar a cabo el proceso intenso de revisión de los planes, presupuestos y estrategias de todas las empresas del Estado, a fin de reorientar su dirección y gerencia, sus modos de producción y de gestión, hacia el nuevo modelo de desarrollo económico y social (Disposición Transitoria Primera) y la previsión presupuestaria correspondiente para el funcionamiento de la Comisión Central de Planificación, con cargo a la Vicepresidencia Ejecutiva de la República (Disposición Transitoria Segunda).
Para concluir, su “Disposición Final” fija la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional, para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, con tal propósito observa:
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 1 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.
Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros.1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo” y 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación”).
Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan que, a texto expreso, dispone:
Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
.
Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.
En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).
Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por delegación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, y así se declara.
III
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO
SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
No desconoce esta Sala que, bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la concepción de las leyes como orgánicas obedecía a parámetros distintos a los adoptados por la Constitución de 1999. En este sentido, podían considerarse tales, además de las que así denominara esa Constitución, las que hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley (ex artículo 163). Así, pues su consideración como orgánica involucraba una determinada consecuencia que la misma norma reconocía señalando que “Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán a las normas de éstas”.
Sin embargo, en la actualidad la Constitución ha fijado un criterio objetivo para designar a las leyes al cual se encuentra condicionada la actividad legislativa. Al respecto, esta Sala en sentencia N° 1.971 del 16 de octubre de 2001, caso: “Víctor R.H.M.”, sostuvo el siguiente criterio:
La Leyes Orgánicas, desde el punto de vista de la organización jerárquica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escaño superior siguiente al de las leyes ordinarias dictadas en las materias reguladas por Leyes Orgánicas, dicho de otra manera:
‘Las leyes ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán siempre a las normas de éstas, pues ha querido el constituyente impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes.’ (LARES Martínez, Eloy, “Manual de Derecho Administrativo’, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, p. 53).
Entonces, esta categoría de leyes constituyen, conjuntamente con las dos reglas primordiales para la aplicación de una norma (lex posterior non derogat legi priori y lex generalis non derogat legi speciali), los criterios de exclusión en caso de conflicto en la aplicación de preceptos jurídicos.
Sin embargo, ‘no puede afirmarse que las leyes orgánicas tengan un rango superior a todas las leyes no investidas de ese carácter, la supremacía de la ley orgánica sólo existe respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella, no obstante que esas estén destinadas a regir supuestos de hecho de mayor singularidad y aunque entre en vigor después de aquella’ (LARES Martínez, Eloy, Op. Cit., p. 55).
No obstante, particular estudio merece, la investidura del carácter ‘orgánico’ a determinados Decretos legislativos mediante la delegación expresa por parte del Cuerpo Legislativo facultando al Presidente de la República para modificar o derogar Leyes Orgánicas (como es el caso que nos ocupa), técnica aplicada con cierta frecuencia durante la vigencia de la Constitución de 1961. Un ejemplo de esto lo encontramos con la promulgación de los últimos Códigos Orgánicos Tributarios por vía de Decreto legislativo, en aplicación de la facultad otorgada por una Ley Orgánica Habilitante.
Tal técnica legislativa, aun cuando pudiera ser merecedora de críticas por algún sector de la doctrina más autorizada, debe observarse el criterio material que plantea el artículo 203 de la Constitución vigente, cuando refiere que serán leyes orgánicas aquellas que sirvan de marco normativo a otras leyes, independientemente del procedimiento que se siga para su creación.
Atendiendo al caso concreto, hay que tener en cuenta que, por una parte, el Decreto legislativo objeto de impugnación fue promulgado y publicado durante la vigencia de la Constitución de 1961 (25 de Octubre de 1999), es decir, bajo la vigencia de la ‘investidura parlamentaria’ como medio de producción de Leyes Orgánicas y que, por lo tanto, quedaba a discreción del parlamento otorgar tal carácter a la Ley Habilitante del 26 de Abril de 1999, como en efecto se hizo, y delegar en el Presidente de la República la potestad de modificar o derogar actos del mismo rango; en el entendido de que las reglas formales que rigen el proceso de formación de las leyes, son las establecidas en las disposiciones constitucionales vigentes al momento de su creación
.
En el presente caso, la Sala juzga que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
En primer lugar, se trata de un Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 187, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -delegada al Presidente mediante Ley Habilitante-, estructura las atribuciones y competencias de un órgano del Poder Público Nacional, cual es la Comisión Central de Planificación, creado con el propósito de regular la viabilidad, el perfeccionamiento y unificación de la planificación en los diferentes órganos y entes de la Administración Pública, a través de los lineamientos estratégicos, políticas y planes de alcance nacional, que orientarán las actuaciones de los estados y municipios, así como de los actores del sector privado, en las respectivas áreas y ámbitos de la actividad productiva (En igual sentido, Vid. Sentencia de la Sala N° 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación”).
En efecto, como se desprende de su Exposición de Motivos, la Comisión Central de Planificación persigue garantizar la armonización y adecuación de las actividades y actuaciones de los órganos y entes de la Administración Pública, asociadas con el desarrollo nacional, bajo un esquema de administración soberana, independiente y sustentable de los recursos naturales, dentro del marco de cumplimiento de los derechos humanos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En tal sentido, los lineamientos estratégicos, políticas y planes a cargo de la Comisión Central de Planificación comprenderán los ámbitos político, social, económico, político-territorial, seguridad y defensa, científico-tecnológico, cultural, educativo, internacional y los demás que fije el Presidente de la República mediante Decreto, cimentados en aquellos principios constitucionales que orientan el desarrollo de la actividad de la Administración Pública, conforme al artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, además, se erige como un mecanismo de control del Estado sobre los institutos autónomos y otras instituciones de Derecho Público conforme al artículo 142 eiusdem.
En segundo lugar, se trata de un Decreto Legislativo que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen en la materia.
Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, y así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL DE PLANIFICACIÓN.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de junio de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
M.T. DUGARTE PADRÓN
C.Z.D.M.
A.D.J.D.R.
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
Exp. Nº 07-0892
LEML/i.-