El mercado de la tierra rural: el escenario de excepcion y el de mercado.

AutorSandoval Miranda, Carlos Alfonso
CargoDerecho Agrar

THE RURAL LAND MARKET: THE STAGE OF EMERGENCY AND THE MARKET

PRESENTACIÓN

Este artículo es el reporte final de una investigación realizada sobre las transacciones de tierra rural en México. Los resultados de la indagación revisan la existencia de dos escenarios en donde existen cambios de propietarios de tierras. A uno se le ha denominado de excepción en donde se utiliza el mecanismo de expropiación y, al otro, se le denomina de mercado. Sin embargo, hay que subrayar dos hechos: por un lado, que en México los registros de las transacciones son deficientes; y, por el otro lado, fuera de estos dos escenarios se hacen intercambios de posesión y propiedad de tierra que no se registran.

El interés en este tema se deriva de la postura basada en el supuesto de que la historia de los pueblos se encuentra expresada, entre otras cosas, por la relación social, económica y jurídica que ellos tienen con la tierra. El vínculo con la tierra es fuente de la riqueza y de la cultura (arraigo, identidad, pertenencia, etc.) de los pueblos.

En todos los países se pueden encontrar dos categorías de tierras: rural y urbana. Sin duda, la relación entre ambas ha llamado la atención de los Gobiernos, la sociedad e investigadores, pero su complejidad aún no está resuelta. Este reporte se centra en la tierra la rural y expone los resultados de una investigación sobre ella en dos escenarios ya mencionados: de mercado y de excepción.

LA TIERRA RURAL: ELARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL

En México, desde los puntos de vista jurídico y político, abordar la cuestión de la tierra en general y la rural en particular implica partir del artículo 27 Constitucional (1). Este se refiere a la propiedad originaria, privada, pública y social. El precepto constitucional reconoce que la Nación es la propietaria original de las tierras y aguas comprendidas en el territorio nacional. Esta disposición está entrelazada a la concepción de soberanía arraigada en la sociedad mexicana.

El referido artículo establece que la propiedad de tierras y aguas, se divide en pública, privada y social. La Nación se reserva la propiedad y el dominio directo de determinados bienes, los mismos son de propiedad pública¡ transmite el dominio de tierras y aguas a particulares, constituyendo la propiedad privada; o a ejidos y comunidades, dando lugar a la propiedad social.

En materia rural, el artículo 27 de la Constitución de 1917, fue !a bandera agrarista de la Revolución, hasta su reforma del 6 de enero de 1992. Durante el período comprendido entre 1911 y 1992 el reparto agrario alcanzó algo más de 100 millones de hectáreas de tierras y se habían establecido unos 30,000 ejidos y comunidades que incluyeron 3,1 millones de jefes de familia (2).

Con la pretensión de ajustar el precepto con la realidad, desde 1917 hasta la fecha, el artículo 27, ha tenido 16 reformas, tal y como se refleja en el siguiente cuadro:

Tabla 1. Reformas Constitucionales del artículo 27 (3) Reforma Fecha de Reforma Fecha de Publicación publicación (DOF) 1a DOF 10-01-1934 2a DOF 06-12-1937 3a DOF09-11-1940 4a DOF 21-04-1945 5a DOF 12-02-1947 6a. DOf 02-12-1948 7a DOF 20-01-1960 8a DOF 29-12-1960 Fe de DOF 07-01-1961 erratas 9a DOF 20-01-1960 10a DOF 06-02-1975 11a DOF 08-10-1974 12a DOF 06-02-1976 13a DOF 03-02-1983 14a DOF 10-08-1987 15a DOF 06-01-1992 16a DOF 28-01-1992 Cada una de las anteriores reformas tuvo un espíritu y significado, sobre ellas hay una extensa bibliografía desde el enfoque de la antropología, el derecho, la economía y la sociología, cuya revisión esta fuera del alcance del presente reporte. Baste solo mencionar algunas líneas sobre la última.

La reforma al artículo 27 constitucional del 6 de enero de 1992, permitió la promulgación de dos ordenamientos: la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, ambas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992.

La primera, determinó la creación de la Procuraduría Agraria, como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y la transformación del Registro Agrario Nacional, en un órgano desconcentrado de la Secretaria de la Reforma Agraria. Mediante la segunda, se crearon los Tribunales Agrarios como órganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos en materia agraria en todo el territorio nacional. La Ley Agraria de México, fue reformada y adicionada el 9 de julio de 1993, fecha en que también se publicaron las reformas y adiciones a la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.

En México, como en otros países, existe un mecanismo de carácter jurídico que afecta a la propiedad de la tierra: la expropiación. Esta la ejerce el poder público e impone a un particular la cesión de su propiedad por razones de utilidad pública, con objeto de realizar obras de interés general o de beneficio social. La cesión debe cubrir ciertos requisitos entre ellos se encuentra la idoneidad y la indemnización.

La expropiación como mecanismo de cambio de propietario, respecto a la tierra, conforma el escenario que se denomina de excepción. En el otro escenario, las operaciones se dan por concurrencia de compradores y vendedores, dentro de un marco legal y por ello, se ha denominado de mercado.

Un mercado existe cuando los compradores que intercambian dinero por un bien o servicio y los vendedores intercambian bienes o servicios por dinero. Así, el mercado se define en términos de las fuerzas fundamentales de la oferta y la demanda.

Las definiciones anteriores, expropiación y mercado, son el punto de partida para describir el funcionamiento y las condiciones de dos escenarios de intercambio de tierra rural.

ESCENARIO DE EXCEPCIÓN

América Latina vivió procesos de repartos agrarios, entre las finalidades de los mismos se encuentra la terminación de los latifundios. El reparto sólo fue posible luego de fijar límites de extensión de las superficies y los tipos de propiedad. Si se revisa la historia puede decirse que el reparto agrario, en cualquier país, ha sido un proceso jurídico-político.

Los países se fueron transformando en urbanos. Las ciudades se convirtieron en polos de atracción y símbolos del desarrollo. Ante la ausencia de un desarrollo territorial se dio el crecimiento de las manchas urbanas vía la apropiación de la tierra rural. En los 70, la geografía de los países mostraba grandes concentraciones poblacionales.

Los movimientos migratorios desde el campo se apropiaban del suelo, cercano a la mancha urbana o en ella por medio de invasiones y colocaban a esas superficies en irregularidad jurídica. Como ocupantes, ¡os inmigrantes demandaban su derecho a la tierra, certeza jurídica y acceso a los servicios públicos.

La ocupación irregular produce que las superficies se encuentren fuera de la Ley y del mercado aunque luego se regularice y se dé un pago indemnizatorio. Este proceso de transformación de tierra rural a urbana se dio en un escenario de excepción. En el cual los propietarios no obtienen un precio por su superficie regulado por la lógica del mercado sino un precio compensatorio.

Los gobiernos en América Latina preocupados por esta transformación establecieron diversos programas: reservas territoriales, regularización de la tierra, programas de vivienda y de colonias populares, y modificaron las normas. Sin embargo, el objetivo de todos ellos era resolver una situación de hecho con la pretensión de la reordenación urbana; aún con las excepciones no existió programas que previnieran la ocupación de tierras rurales dentro de un plan de crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y menos aún un desarrollo territorial sustentable.

En este contexto aparecieron ciertos movimientos sociales que tienen diferentes denominaciones en América Latina, >, >, >, etc. Varios de ellos nacieron y crecieron creando colonias en donde se daba una secuencia de demandas: regularización, acceso y servicios. Curiosamente al interior de algunas de estas comunidades los líderes o los propios invasores >, a un precio que variaba dependiendo de dos variables: la lejanía o cercanía de la ciudad y la expectativa del tiempo de espera para la regularización. Pero, ese pago no era por la tierra, sino por la ocupación de ella y por la esperanza de que un día fuera una propiedad. Por lo tanto, el pago era fijado de manera arbitraría y subjetiva, sin ningún valor referencial. Otros no solicitan dinero sino la concurrencia a reuniones, manifestaciones, etc. y la realización de tareas (limpieza, vigilancia, etc.).

Así, el Estado se enfrentaba a una situación de hecho, fuera de la Ley y del mercado; y su objetivo era regularizar y dotar de servicios a esas colonias. Pocas tierras invadidas fueron recuperadas, las razones para no aplicar la Ley ni la fuerza pública fueron diversas. Ante eso el propietario de la tierra invadida se ubicaba ipso facto en una situación precaria: sus posibilidades de recuperar su propiedad eran casi nulas y mínimas de obtener el precio justo. La invasión no solo provocaba la disminución del precio del terreno en que se asentaba sino de aquellos aledaños, porque se colocaban en la situación de una posible invasión. La mayoría de propietarios de terrenos...

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