La organización y funcionamiento de la administración pública nacional y las nuevas competencias normativas del Presidente de la República previstas en la Constitución de 1999. Al traste con la reserva legal formal ordinaria
| Autor | Daniel Leza Betz |
| Páginas | 19-55 |
La organización y funcionamiento de la
administración pública nacional y las nuevas
competencias normativas del Presidente de la
República previstas en la Constitución de 1999.
Al traste con la reserva legal formal ordinaria en el
Derecho Constitucional Venezolano
Daniel Leza Betz
Abogado
I. INTRODUCCIÓN
Numerosas son las modificaciones introducidas por la Constitución de 19991 en torno a
la organización del Estado venezolano. Tales y tan profundos han sido cambios introducidos
con relación al régimen existente bajo el imperio de la Constitución de 1961, que el texto
fundamental ha dejado atrás la clásica estructura de la división tripartita de los Poderes Públi-
cos, introduciendo, como sabemos, dos nuevos “Poderes” en el esquema de la organización
estatal2; desdibujándose, así la concepción clásica de tripartición de poderes de Monstequieu,
la cual había imperado entre nosotros desde los propios inicios de nuestra tradición constitu-
cional 3. No obstante, a pesar de lo novedoso de muchos de los cambios, ha llamado nuestra
atención, de forma general, el análisis de la ampliación de las potestades normativas del
Presidente de la República, y en particular, las nuevas competencias normativas que le han
sido conferidas con relación a la organización y funcionamiento de la Administración Pública
Nacional.
En este orden de ideas, cabe destacar que de una lectura sistemática del texto constitu-
cional se observa una clara intención de reafirmar el papel protagónico del Poder Nacional
por sobre el resto de los niveles político territoriales, dentro de un Estado bautizado como
1 Publicada en Gaceta Oficial Nº 36.860 del 30 de diciembre de 1999. Reimpresa por errores de
“gramática, sintaxis y estilo” y publicada en Gaceta Oficial Nº 5.453 Extraordinario, del 24 de
marzo de 2000.
2 Así, la organización general del Estado se encuentra plasmada, tanto en sentido vertical como
horizontal en el artículo 136 de la Constitución de la República. Por su parte, las bases del primero
de los dos nuevos poderes, el llamado Poder Ciudadano, se encuentran previstas en los artículos
273 y siguientes del texto fundamental. El denominado Poder Electoral, por otro lado, se encuentra
regulado en los artículos 292 y siguientes ejusdem. Sobre este último es relevante mencionar el de-
sarrollo jurisprudencial que ha adelantado la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia en
torno a la naturaleza de la función electoral y la autonomía del Poder que la ejerce. Al respecto ver
sentencia TSJ-SE de fecha 10 de febrero de 2000, recaída en el caso Cira Urdaneta de Gómez vs.
Consejo Nacional Electoral.
3 Así, la tripartición de poderes en Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, tenía marca-
da raigambre constitucional entre nosotros, habiéndose encontrado siempre plasmadas las tres
funciones clásicas en todos los textos constitucionales, pero adoptando diferentes denominaciones.
MARIÑAS OTERO, citado por BREWER-CARÍAS, Allan R. Instituciones Políticas y Constitu-
cionales. Universidad Católica Andrés Bello-Editorial Jurídica Venezolana. Caracas-San Cristó-
bal, 1982. Páginas 267-268.
REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 82 / 2000
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“federal descentralizado”4. La idea de la coordinación entre el ejercicio de las competencias
de los entes político territoriales menores de cara al Poder Nacional, con preeminencia clara
de este último, conforma una de las arterias principales del texto fundamental; hasta llegar al
punto, en nuestro criterio, de desdibujarse tal coordinación y asomarse una verdadera suje-
ción o dominación del Poder Nacional sobre aquéllos5. Encontramos por otra parte que, de-
ntro de la propia estructura organizativa del Poder Público Nacional prevista en el texto fun-
damental, se observa un fortalecimiento del Poder Ejecutivo, encabezado por el Presidente de
la República, el cual tiene papel protagónico en las funciones del Estado y notable injerencia
sobre los otros de los Poderes integrantes del Poder Público Nacional, específicamente el
Poder Legislativo6.
Esta intención confesada del Constituyente de 1999, según la cual, como hemos dicho,
se concentra un gran cúmulo de competencias en cabeza del Poder Público Nacional y en las
entrañas de éste, preponderantemente en su rama Ejecutiva; es una característica del texto
constitucional que ha de tenerse presente a los fines de abordar el análisis que nos plantea-
mos, característica que, por demás, guiará en gran medida los derroteros de las conclusiones
a las cuales arribaremos a raíz de nuestro análisis.
4 Artículo 4 de la Constitución de la República. Al respecto, la exposición de motivos del texto
fundamental establece: ”(...) En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el diseño constitu-
cional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la vo-
luntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las es-
pecificidades que requiere nuestra realidad (...)”. Así, observamos que la exposición de motivos
de la vigente Constitución afirma tajantemente que el Estado venezolano bajo la vigencia de la
Constitución de 1961, nunca llegó a conformar un auténtico Estado Federal, entendiendo que el
modelo federal descentralizado adoptado, recoge las necesidades requeridas por la realidad vene-
zolana. Recordemos al efecto la mención del artículo 2 de la Constitución de 1961, según el cual
se reconocía a la República de Venezuela “(...) como un Estado federal en los términos consagra-
dos por esta Constitución.” Como sabemos, la pretendida naturaleza federal del estado venezolano
fue siempre objeto de críticas por parte de la doctrina nacional. Al efecto, AYALA CORAO el ca-
rácter “semifederal” del Estado venezolano. Sobre el particular y en general sobre una relación de
la evolución del federalismo venezolano, vid. AYALA CORAO, Carlos. Naturaleza y Alcances de
la Descentralización Estadal, en Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Fe-
deración. Editorial Jurídica Venezolana. 3° Edición. Caracas, 1994. Páginas 62 y siguientes.
5 En tal sentido, cabe mencionar, por citar un ejemplo de los más patentes, las estrictas limitaciones
estipuladas en materia del Poder Tributario de los entes menores de conformidad con el artículo
156, numeral 13 constitucional. Sobre la dominación entre entes político territoriales en el ámbito
europeo, ver MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. Reflexiones Sobre las Relaciones entre los Dis-
tintos Niveles de Gobierno: Divergencias y Convergencias en los Sistemas Administrativos Euro-
peos, en Revista Española de Derecho Administrativo Nº 73, enero-marzo de 1993. Editorial Civi-
tas, Madrid. Páginas 3 y siguientes. (las citas de la mencionada publicación que hagamos en el
presente estudio han sido extraídas de la versión electrónica editada de la misma). En tal sentido,
el citado autor concluye planteando la necesidad de establecer, con claridad, una “procedimentali-
zación” del ejercicio de las funciones de los diversos Poderes Públicos, a los fines de dar cabida a
la puesta en práctica de un concurso de funciones que recaen en diferentes instancias políticas,
formalizando así, una verdadera relación de coordinación, dejando a un lado, la posible domina-
ción de unas sobre otras.
6 Sobre el particular vid. AGUIAR ARANGUREN, Asdrúbal. Revisión Crítica de la Constitución
de 1999, en Revista de Derecho Constitucional Nº 1 septiembre-diciembre 1999. Editorial Sher-
wood, Caracas. Páginas 32 y siguientes. En efecto, dentro de las nuevas potestades del Presidente
de la República figura la posibilidad de disolver la Asamblea Nacional en los términos previstos
en el artículo 240 de la Constitución. Sobre la exacerbación del presidencialismo por medio de la
Constitución de 1999, vid. BREWER-CARÍAS, Allan R. La Constitución de 1999. Editorial Jurí-
dica Venezolana-Editorial El Arte. Segunda Edición. Caracas, 2000. Páginas 105 y siguientes.
ESTUDIOS 21
II. DELIMITACIÓN DEL ESTUDIO
El presente estudio tiene por objeto perfilar, desde el punto de vista de su consagración
constitucional, las potestades del Presidente de la República para regular la organización y
funcionamiento de la Administración Pública Nacional a través de normas con rango de Ley.
Sobre la base de esta premisa, vemos claramente delimitado nuestro estudio, delimitación que
podemos sistematizar en los siguientes términos. En primer lugar, centraremos nuestro es-
fuerzo en torno al Poder Público Nacional, no formando parte de los objetivos planteados, el
estudio de las potestades organizativas de los entes político territoriales menores en los cuales
se divide en el Poder Público de conformidad con la Constitución7. Igualmente, quedan ex-
cluidos del objeto de la presente investigación los actos normativos de rango sublegal, a
saber, la potestad reglamentaria del Presidente de la República8.
Por otro lado, dentro de las potestades de dictar actos con rango de Ley reconocidas vía
constitucional al Ejecutivo Nacional, únicamente estudiaremos las potestades normativas
“regulares” del Presidente de la República9, excluyendo, en consecuencia, el desarrollo de
las medidas tomadas de cara a los Estados de Excepción. Más aún, decantaremos el análisis
de las potestades normativas del Poder Ejecutivo para hacer detenida referencia a aquellas
dita en nuestro medio. Al efecto, y en atención a los objetivos planteados, estimamos de mayor
interés comentar la prenombrada norma, sin entrar a tratar con detalle las restantes potestades
normativas “regulares” reconocidas constitucionalmente al Presidente de la República10.
III. CONSIDERACIONES PREVIAS
1. El principio de división de poderes y su reflejo en la Constitución de 1999.
Breve referencia histórica
El principio de división de poderes, como ya hemos dicho, ha sido consagrado en los
textos fundamentales venezolanos desde los propios inicios de nuestra tradición constitucio-
nal. La Constitución de 1999 no comporta excepción a esta regla. Al efecto, el artículo 136
constitucional establece:
7 En consecuencia, cualquier referencia que se haga en las siguientes líneas con relación a los Pode-
res Legislativo y Ejecutivo ha de entenderse referida a los mismos en el ámbito Nacional, salvo
expresa mención en contrario.
8 Artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República.
9 De esta manera se refiere RONDÓN DE SANSÓ a los Decretos-Leyes previstos en el ordena-
miento constitucional derogado, dictados en uso de las potestades que confería el ordinal 8 del ar-
tículo 190 de la Constitución. Al efecto, la mencionada autora, afirma: “La expresión “regulares”
indica que son dictados en épocas de normalidad institucional, aun cuando contengan facultades
extraordinarias.” RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. Los Estados de Excepción en el Derecho
Venezolano. Editorial Ex Libris. 2ª Edición. Caracas, 1999. Página 90. No obstante, esta postura
no es pacífica entre nosotros. En tal sentido, ANDUEZA, afirmaba que los decretos dictados por el
Presidente de la República en materia económico–financiera, previa “autorización” legislativa,
debían denominarse “decretos extraordinarios”, respetando así, en su criterio, la terminología
empleada por el constituyente de 1961. ANDUEZA, José Guillermo. Las Potestades Normativas
del Presidente de la República, en Estudios sobre la Constitución, Libro Homenaje a Rafael Calde-
ra. Volumen 4. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Ca-
racas, 1979. Página 2025.
10 Sobre un detallado estudio de las potestades normativas del Presidente de la República previstas
en la Constitución de 1961, vid. ANDUEZA, José Guillermo. Las Potestades Normativas del Pre-
sidente de la República. Op. cit. Páginas 2025 y siguientes. Con relación al particular, igualmente
consultar PEÑA SOLÍS, José. Lineamientos de Derecho Administrativo. El Derecho Administra-
tivo y sus Fuentes. Volumen 2. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas. Caracas, 1997. Páginas 197 y siguientes.
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