EL REGIMEN JURIDICO DE LA INSPECCION ADMINISTRATIVA EN CUBA. APUNTES PARA UNA REFORMA.
| Autor | Ramírez Sánchez, Amed |
THE LEGAL REGIME OF ADMINISTRATIVE INSPECTION IN CUBA. NOTES FOR A REFORM
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A MANERA DE PROLOGO
En el actual contexto de realizacion de las relaciones juridicas administrativas la retirada en la gestion directa de actividades de naturaleza administrativa, ha exigido la aplicacion mas coherente de las tecnicas contenidas en la actividad de limitacion o policia, de tradicional construccion desde la doctrina europea, (1) que ha evolucionado hacia la ordenacion y el control. Con ello se ha pretendido alcanzar una articulacion de tecnicas de intervencion desarrolladas desde las potestades administrativas que se configuran a partir de la autotutela organizadora. De tal modo, a pesar que la ecuacion de la formula de gestion se haya modificado, el resultado final de garantia y realizacion de los derechos fundamentales que tiene aparejado la realizacion del interes publico, mantiene el ambito de actuacion, pero desde otro ambito de incidencia, estableciendo limites y estandares en los niveles de actividad, y controlando su cumplimiento.
En este panorama, el debate planteado por DOMENECH PASCUAL, acerca cuales seran mejores, los controles previos o los posteriores (2), se erige como una guia teorica para realizar un analisis que trasciende con creces la realidad en la que se enmarca el autor y trasciende del otro lado del oceano, teniendo plena relevancia en del regimen juridico administrativo cubano. Como esencia de este canon en el pensamiento ius-administrativista, emana la exigencia de un sistema que resulte como un traje a la medida de las necesidades de la organizacion y gestion del interes publico a fin de lograr la integralidad del control y su funcionalidad.
Su consecucion, por ende, no puede pretenderse con la potenciacion de unas acciones sobre otras, sino como un gran agregado de partes que compongan el rompecabezas de los checks and balances, que doten de coherencia al sistema y relacionen unas tecnicas con otras. De ahi que como ha sostenido MATILLA CORREA: "(...) no debe menospreciarse ninguna de las formas de control posible, ni-contrariamente--debe ponerse una confianza ciega--o sobreestimarse--un tipo de control en detrimento de otros, pues esa vision, al tener un alcance limitado por la naturaleza objetiva a la que responde, solo conduciria a una implementacion inacabada o disminuida de la propia idea del control". (3)
Los desafios actuales que enfrenta la inspeccion como actividad ordinaria de intervencion requieren otorgar a la Administracion un mayor margen de apreciacion en la determinacion de sus marcos de actuacion, de tal forma de optimizar el ejercicio de esta potestad y adecuarla permanentemente al cumplimiento de sus fines. En Cuba, la reforma del sector publico ha puesto de relieve la necesidad de perfeccionamiento del regimen juridico administrativo, a partir de un diseno un sistema integral donde se refuerce la idea del control desde arriba, con definicion de mecanismos de garantias para su ejercicio. Unido a ello, la colaboracion de multiples actores sociales, con especial referencia a las acciones directas de los ciudadanos en la elaboracion, aprobacion y ejecucion de las politicas publicas emanan como un elemento que aporta calidad democratica a esta concepcion de acoutability social.
Ante estas cuestiones las actuales limitaciones del ordenamiento juridico administrativo precisan un balance efectivo entre la institucionalizacion de organos y un regimen juridico que responda a la realidad social, como medios para para que el control cumpla su fin teleologico de garantizar la eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad de los poderes publicos.
En tal sentido, la actividad inspectiva, se revela en la actividad administrativa cubana como un elemento indispensable dentro del control de la Administracion Publica; cuya "importancia actual--puesta desde el contexto espanol pero aplicable a Cuba--dentro del conjunto de actividades administrativas, debe, por tanto, influir y condicionar el modelo de organizacion y el tipo de personal que la Administracion requiere. Pero, ademas, debe dotarse a esta actividad de un regimen juridico general como el que tienen otras actividades de la Administracion" (4).
Sin embargo, a pesar de resultar una de las tecnicas mas tradicionales de control administrativo, entre nosotros no ha contado con un desarrollo teorico suficiente, y de su regimen juridico se evidencias profundas asimetrias, incluso contradictorias con el regimen general de inspeccion. Alejada del pensamiento de los cultores del Derecho Administrativo patrio (5), o tratada de forma insuficiente (6), resulta una verdadera "cenicienta" dentro de las tecnicas de intervencion administrativa en contradiccion con su uso cada vez mas generalizado en todos los sectores y niveles de organizacion administrativa.
Ante tales insuficiencias, las presentes lineas tienen como objetivo fundamentar que los elementos teoricos esenciales que configuran necesarios para el perfeccionamiento su regimen juridico en Cuba resulta: su concepcion tripode como potestad, actividad y funcion. Determinar el regimen juridico de la actividad inspectora en Cuba resulta una tarea harto complicada, por los limites a la publicidad de las normas que ordenan tal actividad que se experimenta en el funcionamiento de nuestros organos y organismos de la Administracion Publica a todos los niveles. A tales efectos, para realizar el analisis sobre sus principales caracteristicas han sido seleccionadas un total de 15 normas juridicas (7), atendiendo a los siguientes criterios: a) Publicacion en la Gaceta Oficial de la Republica: a excepcion del Reglamento de Inspeccion del INDER, el resto fue consultado desde la referencia de publicacion en la Gaceta Oficial b) Tiempo de promulgacion: Se tuvieron en cuenta en la muestra reglamentos vigentes promulgados en las dos ultimas decadas del siglo XX (4), asi como en la primera (6) y lo decursado de la segunda decada del presente siglo (5); a fin de determinar posibles tendencias en la evolucion de la regulacion de la actividad inspectiva. c) Representatividad de sectores: las normas seleccionadas responden a un criterio de seleccion de los sectores productivos (1), de prestacion de servicios (5) y de organizacion y funcionamiento del Estado y en concreto de la Administracion Publica (8).
Dentro de este criterio de seleccion no pudieron ser tenidos en cuenta dos sectores tradicionales como la inspeccion del trabajo 8 y la inspeccion tributaria, pues a partir de los procesos de codificacion de la ultima decada, fueron derogados los cuerpos normativos que regulaban la situacion estatutaria de ambos regimenes juridicos, siendo regulados sin mayores desarrollos institucionales en las respectivas leyes de ordenacion y sus reglamentos (9).
Consecuentemente, el articulo girara en torno al analisis en respectivos epigrafes los elementos del tripode potestad, actividad y funcion inspectora.
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LA POTESTAD INSPECTORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. CRITERIOS DOCTRINALES ACERCA DE SU CONCEPCION JURIDICA Y PRINCIPIOS INFORMADORES.
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LA INSPECCION ADMINISTRATIVA. CRITERIOS DOCTRINALES ACERCA DE SU CONCEPCION JURIDICA
La inspeccion deviene en una tecnica de intervencion sobre la actividad administrativa de creciente utilidad. Su presencia ha desbordado los tradicionales ambitos de actividades de gestion financiera, prestacionales de sanidad, higiene y educacion, para ganar presencia en sectores mas emergentes como la economia (pesca, agricultura) y la industria, los servicios de interes general (recursos hidricos, electricidad y energia, telecomunicaciones, transporte), consumo, medioambiente y urbanismo.
A ello, debe sumarse el hecho de que su contenido vincula a las mas importantes instituciones del Derecho Administrativo, desde la actividad administrativa propiamente, pasando por organizacion y funcion publica, hasta procedimientos y actos administrativos, potestad sancionadora, control administrativo, responsabilidad, entre otros.
Pero ello no indica que la inspeccion contenga una categoria juridica de novedosa introduccion en el Derecho Administrativo, todo lo contrario, su arraigo en la practica de las Administraciones es en buena medida, consustancial al propio desarrollo de esta Ciencia. Sin embargo, ha sido una "Cenicienta", pues los estudios teoricos en este campo no resultan abundantes en comparacion con otras instituciones y no es hasta decadas recientes que se encuentran articulos y monograficos vinculados al tema, hecho que habla de sistematizacion doctrinal de su contenido en proceso de construccion.
Conjuntamente, en materia de regulacion juridica se asiste a una dispersion normativa ocasionada por una creciente reglamentacion sectorial en termino muchas veces no compatibles, que se agudiza con la carencia de una regulacion general sistematizadora de sus elementos (10). Tal referente se aprecia inclusive en los pronunciamientos de los maximos interpretes y controladores de la Convencionalidad, Constitucionalidad y legalidad; tendencias comparadas que en Cuba tienen plena constatacion.
Es por ello que como bien sostiene REBOLLO PUIG desde la realidad Espanola, pero aplicable a disimiles contextos, "(...) una regulacion de la inspeccion administrativa es especialmente necesaria por la elemental razon de que aqui el ambito cubierto por la actuacion administrativa sancionadora es mas amplio que en otros paises y que, en consecuencia, donde en estos basta una regulacion de la investigacion judicial de los delitos, entre nosotros es muchisimo lo que depende de la inspeccion administrativa de las infracciones." (11) Conviene por ello, valorar los elementos de las mas importantes posiciones teoricas sostenidas al respecto. En tal sentido, un primer grupo identifica la inspeccion como actividad, con referencias a los vinculos de la actividad sancionadora y la de control preventivo o represivo.
En esta vertiente destacan los criterios ce SANCHEZ MORON, para quien la inspeccion es...
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