La regulación de la propiedad privada en el régimen de emergencia de terrenos y vivienda
| Autor | José Ignacio Hernández G. |
| Páginas | 273-284 |
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La Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan (Gaceta Oficial Nº 6.009 extraordinaria del 17 de diciembre de 2010), habilitó al Presidente de la República para dictar Decretos– Leyes de manera ilimitada, por un período de dieciocho meses, lo que contrarió los principios constitucionales que rigen a tal habilitación legislativa. La indeterminación de esa Ley es tal que no hay, en ella, mención expresa a la competencia del Presidente de la República para dictar Decretos–Leyes que regulen a la propiedad privada. Tan sólo en el numeral 9 de su artículo 1 se habilitó ampliamente al Presidente para dictar Decretos en el “ámbito del sistema socioeconómico de la Nación”.
Lo cierto es que varios de los 54 Decretos-Leyes dictados en ejercicio de esa Ley Habilitante inciden notablemente en la propiedad privada. La conclusión no sorprende, si consideramos cómo, desde 2003, la intervención administrativa en el orden socioeconómico, y al amparo del llamado “modelo de transición al socialismo”, se ha caracterizado por una notable limitación a la propiedad privada, extensible incluso a la adopción de medidas expropiatorias, todo ello, bajo la concepción según la cual tal derecho, en virtud de su “función social”, debe “ceder” ante las “superiores” exigencias del interés general. La fallida propuesta de reforma constitucional de 2007, consistente con esta visión, pretendió sustituir el concepto de propiedad por expresiones más etéreas, de muy difícil concreción. Con posterioridad, algunas de esas expresiones han sido materializadas a través de la regulación, como sucede con muchos de los Decretos-Leyes dictados entre 2010 y 2012.
La principal justificación de la Ley Habilitante de 2010 se relacionó con las lluvias que, en los últimos meses de ese año, afectaron la vivienda de muchos venezolanos. Curiosamen-
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te, sin embargo, sólo una pequeña proporción de Decretos–Leyes fueron dictados para este propósito, lo que acredita que en la práctica la Ley Habilitante fue empleada para habilitar el ejercicio permanente y regular de la función legislativa en el Presidente de la República.
Uno de los Decretos-Leyes dictados atendiendo a esta principal justificación es la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda (Gaceta Oficial Nº 39.626 de 1 de marzo de 2011). Su objetivo es habitar a la Administración para la adopción de medidas “urgentes” para la construcción y dotación de viviendas. Dentro del catálogo de medidas que la Ley contempla, nos encontramos la regulación especial de la potestad expropiatoria. En este trabajo, precisamente, analizaremos su contenido.
El Decreto contentivo de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda atribuye al Presidente de la República el ejercicio especial de la potestad expropiatoria, a través de un procedimiento distinto al pautado en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social, y que –nos adelantamos– viola las garantías básicas de la propiedad privada derivadas del artículo 115 constitucional.
El ámbito de esta potestad expropiatoria especial queda señalado muy ampliamente de acuerdo con el artículo 5 de la Ley. Esa norma declarará “de utilidad pública, interés social e importancia estratégica”, los “inmuebles no residenciales, así como, los terrenos urbanos o rurales abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento, para el buen vivir de la población en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR)”. Igualmente “se declaran de utilidad pública e interés social, aquellos bienes esenciales que el Ejecutivo Nacional califique como necesarios para la ejecución de proyectos habitacionales”.
De esa manera, la potestad expropiatoria sólo puede ser ejercida en relación con dos tipos de bienes. Los primeros, inmuebles no residenciales y terrenos urbanos o rurales “abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso inadecuado”, pero que estén ubicados dentro del área delimitada expresamente como AVIVIR por Decreto Presidencial. De acuerdo con el artículo 3.3, la creación de tal área se extiende incluso a “la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas”, lo que parece invadir las competencias municipales en materia de ordenación urbanística.
Los otros bienes que pueden ser expropiados, según el comentado artículo 5, los “bienes esenciales que el Ejecutivo Nacional califique como necesarios para la ejecución de proyectos habitacionales”. Como puede apreciarse, esta última norma es tan amplia que, en la práctica, habilita al Ejecutivo a ejercer la potestad expropiatoria sobre cualquier bien, cuando considere que ello es necesario para la ejecución de proyectos habitacionales. Ello viola el artículo 115 constitucional, pues la declaratoria de utilidad pública e interés social debe versar sobre actividades específicamente consideradas, sin que sea posible este tipo de declaraciones que, por amplia, propenden al ejercicio arbitrario de la potestad expropiatoria.
El artículo 25 de la Ley comentada reitera esta intención de atribuir, a la Administración, una competencia ilimitada sobre la propiedad privada:
“El Ejecutivo Nacional podrá, por razones de interés público y social, dictar medidas en vía administrativa con carácter preventivo, temporal o definitivo en todo o en parte del Territorio Nacional, para garantizar el derecho de las personas a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que humanicen las relaciones familiares, vecinales y comunitarias”.
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Esta norma es una típica cláusula general de apoderamiento, pues pretende atribuir a la Administración una competencia ilimitada para adoptar cualquier medida que estime pertinente “para garantizar el derecho de las personas a una vivienda adecuada”. De allí que la norma viole el principio de legalidad, y se aparte del concepto técnico de potestad, entendida como el título limitado que, atribuido expresamente por la Ley, permite a la Administración crear, extinguir o modificar, unilateralmente, relaciones jurídico-subjetivas.
En suma, la potestad expropiatoria, e incluso, la potestad de dictar medidas de ocupación, pueden ser ejercida sobre cualquier bien de propiedad privada que coincida con la amplísima declaratoria de utilidad pública e interés social, lo que en la práctica abarca, de manera inconstitucional, a cualquier bien, y no sólo aquellos incluidos en el área AVIVIR.
Como vimos, la potestad expropiatoria puede ejercerse, respecto a aquellos inmuebles que incluidos en una zona declarada AVIVIR, sean considerados “abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento”. Es decir –y emulando los términos del régimen de la tierra con vocación agrícola– se trataría de una suerte de propiedad ociosa, en tanto no se está utilizando para “fines de poblamiento”.
La Ley no establece el procedimiento a través del cual esa decisión debe ser dictada ni, tampoco, concreta los parámetros para calificar a una propiedad dentro de estos parámetros. La regulación parte de la consideración según la cual toda propiedad que pueda ser utilizada para vivienda, sea urbana o rural, no cumplirá su función social si es empleada para otro propósito, lo que ciertamente otorga a la Administración un ámbito indebidamente amplio de valoración, lo que abarca incluso activos empresariales. Por ello, en las definiciones del Decreto-Ley, se diferencia entre terrenos aptos para vivienda e inmuebles no residenciales aptos para vivienda, como galpones e instalaciones empresariales.
Ahora bien, debe recordarse que ya esta materia, en todo caso, había sido regulada previamente, con la Ley de Tierras Urbanas (Gaceta Oficial Nº 5.933 extraordinario de 21 de octubre de 2009). Así, a partir de la función social de la propiedad, la Ley de Tierras Urbanas, en su artículo 5, acota su ámbito de aplicación a “todas las tierras urbanas sin uso, aptas para el desarrollo de programas sociales de vivienda y hábitat en el territorio nacional se regirán por esta Ley”, de acuerdo con los parámetros del artículo 6. Según esa norma, se entiende por tierras urbanas sin uso “aptas para el desarrollo de programas sociales de vivienda y hábitat, aquellas extensiones, ubicadas en áreas de las ciudades equipadas de servicios públicos”, entre ellas (i) tierras urbanas abandonadas por sus propietarios o propietarias; (ii) tierras urbanas sin edificar y (iii) cualquier otra que así determine el Ejecutivo Nacional. La Ley, en sus artículos 21 y siguientes, precisa el procedimiento para declarar la tierra urbana sin uso.
Luego, pudiera concluirse que este procedimiento de tierras ociosas o sin uso deberá aplicarse para declarar que los bienes incluidos en un área AVIVIR, están “abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento”, lo que constituye un trámite previo a fin de poder ejercer, por esa causa, la potestad expropiatoria.
No queda claro tampoco quién es el órgano o ente competente para efectuar esa declaratoria. El Decreto contentivo de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda se limita a señalar...
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