La Resurrección -Parcial- de la fallecida máxima según la cual sustituir a la Administración es administrar. Sobre los límites al poder de sustitución del Juez administrativo, sus tentaciones y otros problemas de fondo mucho más graves
| Autor | Alfredo Páres Salas |
| Páginas | 19-33 |
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Si afirmáramos que es mucho lo que se ha escrito sobre los poderes de sustitución del Juez administrativo respecto de la Administración pública, probablemente nos quedaríamos cortos. Desde la perspectiva de la tutela efectiva de los derechos subjetivos de los ciudadanos, se ha combatido incansablemente el dogma conforme con el cual sustituir a la Administración sería tanto como administrar, lo que -con fundamento en el principio de distribución de funciones- equivalía a usurpar las competencias constitucionalmente atribuidas a órganos de otra rama del poder público y era, por tanto, algo vedado o prohibido al Juez administrativo.
Ese dogma de raigambre francesa, producto de la reinterpretación extrema del principio de separación de poderes, para potenciar y fortalecer la Administración postrevolucionaria en su momento primigenio, mediante su liberación del control judicial, que se encontraba en manos de personas cercanas o simpatizantes del antiguo régimen1, cristalizó en una de las famosas disposiciones de la Ley 16-24 de agosto de 1790. Vista hoy en retrospectiva, esa Ley sería quizá de las que más daño pudo haber hecho al principio de universalidad del control judicial. De acuerdo con ella, las funciones administrativas y judiciales se encontraban radicalmente separadas y los jueces no podían de ningún modo perturbar la actuación de los órganos administrativos, ni citar ante sí a los administradores con ocasión del ejercicio de sus funciones, todo lo cual se aseguró, incluso, mediante su tipificación como delito.2Eso, sin embargo, fue hace más de doscientos años.
El anterior dogma, importado y arrastrado en nuestro subconsciente por siglos, sucumbió ante la doctrina y jurisprudencia. Empero, tanto se quiso enterrarle definitivamente, que quizá -y de ello es parte de lo que pretendo muy brevemente dar cuenta en este ensayo- pasamos por alto que en esta, como en muchas otras cosas, los extremos suelen tocarse y las posiciones radicales o extremistas, a la postre, tampoco suelen dejar nada bueno.
Quizá, nos enfocamos tanto en la tutela de la esfera jurídico-subjetiva, a través de la protección judicial -porque asumimos siempre a los jueces como garantes de nuestros derechos-, que no vimos la posibilidad de que en ciertas ocasiones -sobre todo en momentos aciagos para el Derecho administrativo y la independencia judicial, como los que en nuestro país vivimos actualmente- la propia justicia administrativa sea precisamente quien se erija como la violadora de esos derechos.
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Esto es, que tengamos que enfrentarnos a una justicia administrativa que se malentiende a sí misma como protectora de la Administración pública y que, por tanto, pretende subsanar los errores cometidos por aquella y se abstiene de controlarla, aun ante la violación de derechos subjetivos.
Es por este motivo por el que hemos querido resucitar -insistimos, solo parcial, y muy parcialmente- la máxima tantas veces aludida, conforme con la cual los jueces no pueden administrar, ni tampoco pueden sustituirse a la Administración. Esta resurrección parcial tiene por único objeto servir como límite al poder de un Juez que se quiere disfrazar de administrador, no ya para tutelar los derechos subjetivos del particular vulnerados por la Administración, sino para remendar o subsanar lo que era competencia inicial -y exclusiva- de aquella y que ejerció violentando derechos subjetivos del ciudadano.
Y dejando por sentado que no es nuestra intención generalizar indiscriminadamente respecto de los Jueces administrativos3, lo que sí deseamos hacer en esta oportunidad es compartir una crítica a esa suerte de Juez saneador de los errores de la Administración, esa especie de Juez otorgador de segundas oportunidades, en fin, esa especie de Juez protector de los errores de la Administración pública, que se entiende, él mismo, como garante y tutor del bienestar público, el interés general y la colectividad. Los poderes de sustitución, pues, no son -como ningún poder puede serlo- absolutos e ilimitados. Son poderes que responden a una finalidad, tienen un objeto y una justificación que, desde ya lo adelantamos, en este caso es la tutela judicial efectiva y la universalidad del control judicial.4
Esa errada concepción del Juez administrativo como garante de la Administración o ciego custodio del erario público se contrapone a la visión constitucional histórica y actual de la justicia administrativa, que -como en Alemania enseña Hufen- entiende que el control de la Administración a través de jueces independientes es una exigencia fundamental del principio de Estado de Derecho y para la garantía de los derechos fundamentales. Así pues, la justicia administrativa es, “en un Estado de Derecho, una forma indispensable de limitación del poder del Estado”5, es controladora de la Administración y protectora de la esfera jurídica los administrados. De hecho, para Jellinek el “Estado de derecho significa, ante todo, Estado judicial”6.
Por ello, cuando la finalidad de la sustitución no sea precisamente esa, sino una pretendida tutela directa del interés público por parte del Juez administrativo -lo cual, insistimos, está encomendado constitucionalmente únicamente a la Administración- no puede el Juez
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sustituirse a la Administración que ha obrado equivocadamente. Y, si bien es cierto que nuestro ordenamiento reconoce la posibilidad de que los jueces ejerzan función administrativa, con fundamento en el principio constitucional de colaboración entre los órganos de las diversas ramas del poder público7-lo cual, dicho sea de paso, solo se da en supuestos tasados por Ley y atribuidos directamente al Juez8-, también lo es que aquel no es, ni puede entenderse tutor del interés general en asuntos que habían sido encomendados inicialmente a la Administración pública por la Ley.
El Juez administrativo, en definitiva, no está allí para sobarle el hombro a la Administración, consolarla, ayudarla y voltear la mirada ante sus errores. Un Juez tolerante le hace un flaco servicio a la Constitución, a la propia Administración pública y, en consecuencia, a quienes esta debe servir: a los ciudadanos. Si alguien preguntara en dónde debería estar el despacho de un Juez administrativo, no dudaríamos en responder que un sitio rodeado de ciudadanos y lejos del poder público. El Juez administrativo debe ser el aliado del ciudadano individualmente considerado y censor del poder público. Si el Juez y la Administración tutelan, ambos, el interés general, ¿quién cuidará entonces el interés individual?
Quisiéramos poner en contexto qué queremos decir cuando aludimos a un Juez que se sustituye en favor de la Administración. Hagámoslo brevemente de la mano de un ejemplo ficticio: Un conductor atraviesa un semáforo en rojo con su auto y un funcionario del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria “Seniat” (nulidad absoluta por incompetencia manifiesta), que se encuentra en la esquina y se percata del hecho, sin procedimiento constitutivo previo (nulidad absoluta por prescindencia de procedimiento), sin oír sus alegatos o permitirle aportar pruebas (violación del derecho a la defensa y al debido proceso), impone, sin motivación alguna (nulidad por inmotivación), la multa prescrita en la vigente Ley de Transporte Terrestre. El afectado acude a la justicia administrativa y el Juez, basado en los elementos que cursan en autos, concluye que el ciudadano sí se cometió un ilícito administrativo y -pese a los vicios alegados por este en la demanda de anulación- sostiene que “… anular un acto administrativo por razones estrictamente formales, sin pronunciarse sobre el fondo de los hechos debatidos, involucraría… permitir una conducta contraria a los deberes y obligaciones que debe tener todo funcionario público, poniéndose en riesgo el funcionamiento mismo de la Administración Pública”9.
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Dice el Juez, en nuestro ejemplo imaginario, que de anularse el acto, se dejaría sin castigo la infracción, por lo que se abstiene de demoler la actuación, pese a su innegable disconformidad a Derecho.
El anterior caso -si bien extremo, no necesariamente irreal, aunque en supuestos probablemente más disimulados o mejor elaborados- nos sirve para iniciar nuestras reflexiones. Demos, entonces, en primer lugar, un vistazo a algunos criterios y disquisiciones que pueden ayudarnos a delimitar un poco más el ejercicio del poder de sustitución, para, en un segundo lugar, pasearnos por algunas circunstancias que hemos identificado como potenciales elementos tentadores que podrían brindar a los jueces -falsos- argumentos para pretender sustituirse a la Administración.
Tradicionalmente la doctrina ha reconocido que un primer límite a los poderes de sustitución del Juez se halla en la existencia de potestades -mayormente- discrecionales. Consideramos que a ese pacífico límite ha de sumarse un segundo límite: La imposibilidad de sustituirse en perjuicio del administrado. Veamos ambos.
Como lo...
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