El sistema parlamentario bicameral y la eliminación del Senado en Venezuela
| Autor | Francisco Alfonzo Carvallo |
| Páginas | 61-83 |
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El presente trabajo parte de la necesidad de darle explicación al fenómeno de la eliminación del sistema bicameral en el Poder Legislativo de Venezuela por parte de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1999, así como pretende estudiar ese sistema propiamente, a los fines de entender su origen, funcionamiento y beneficios.
Ya se cumplen doce años desde dicho evento y la evolución del nuevo sistema unicameral adoptado ha arrojado resultados de los cuales cada venezolano puede sacar sus propias conclusiones, ¿fue ésta una buena decisión?, ¿qué la motivó?, ¿cómo funciona el sistema bicameral? Estas son algunas de las preguntas que nos surgen y pretendemos abordar.
Para responder a estas interrogantes, primero observaremos las definiciones básicas del concepto bicameral y del bicameralismo; para luego estudiar los antecedentes históricos más relevantes que le dieron origen a dicho sistema en el mundo y en nuestro país. En tercer lugar, procederemos a apreciar las virtudes y ventajas que ofrece la adopción de un sistema bicameral; posteriormente entraremos en el detalle del funcionamiento del mismo y la fórmula que consideramos ideal para alcanzar un bicameralismo efectivo. Luego, revisaremos lo sucedido en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, con la intención de apreciar exactamente qué fue lo que pasó en dicho momento para que se tomara la decisión de eliminar el Senado, inmediatamente apreciaremos cuál ha sido la reacción de la doctrina en cuanto a esta eliminación. Para finalmente ofrecer nuestras reflexiones sobre lo estudiado.
Este trabajo no pretende ser un estudio a fondo ni exhaustivo de los temas que en él se tratan, por razones obvias de tiempo y espacio, nos hemos limitado a seleccionar los temas y los autores que consideramos más relevantes e ilustrativos a los efectos de alcanzar los objetivos planteados.
Esperando así que las mismas sirvan de referencia inicial para el estudio del tema del bicameralismo desde el punto de vista del Derecho Constitucional, así como para el estudio histórico político de la eliminación del Senado en Venezuela, una institución que hoy en día tendría ya más de doscientos años de vida republicana.
Si nos apegamos estrictamente a la definición etimológica de la palabra bicameral, de la misma se aprecia que el prefijo bi hace referencia a la existencia de “dos” y cameral hace referencia a la noción de “habitación” y “recinto”. Por su parte, el diccionario de la Real Academia Española define bicameral como “dicho del poder legislativo de un país: compuesto de dos cámaras”1. Y por otra parte, en el mismo diccionario de la RAE se define como bicameralismo al “sistema parlamentario bicameral”2.
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Sin embargo, dicho concepto debe ser precisado mejor desde el punto de vista jurídico y político, tal como lo reclama Francisco Berlín Valenzuela, quien a su vez cita a Manuel Ossorio y Florit:
[P]referimos la utilización del término bicameral que es empleado por numerosos tratadistas de la ciencia política y el derecho parlamentario, con el significado que le da Manuel Ossorio y Florit en la Enciclopedia Jurídica Omeba, al definirlo como «el sistema que, en la organización política de un país, atribuye a dos cámaras la potestad de dictar leyes; contrariamente a lo que acontece en el sistema unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cámara… En realidad, la bicameralidad es la norma preponderante en las actuales constituciones…3.
No obstante, es necesario adecuar este concepto y llevarlo más allá, ya que el mismo no debe circunscribirse exclusivamente a la “potestad de dictar leyes”, sino también a otras atribuciones adicionales de las cuales también goza este órgano que es bicameral, tal y como lo es la representación, el control político, el control jurídico, etc.
Una referencia más completa de la noción bicameral es la siguiente:
Sistema parlamentario y de organización general política de un pueblo que establece la dualidad de cámaras para el ejercicio del Poder legislativo; por lo general, una de diputados, elegida por sufragio popular directo; y otra de senadores, con métodos diversos de nombramiento y elección. Este régimen se contrapone al unicameral, donde una sola asamblea, soberana por tanto, ejerce la función legislativa.
Aunque el sistema unicameral tenga notables ejemplos (el Senado de Roma y las Cortes españolas hasta empezar el siglo XIX, régimen mantenido por la Segunda República en 1931) y sea obligado en las Constituyentes, predomina en la actualidad el sistema bicameral en Estado unitarios y federales.
Dentro del federalismo, el parlamento bicameral tiende a equilibrar el sentido nacional de la cámara baja con la inspiración federal del Senado. En los regímenes centralistas, la fogosidad de los diputados, de representación popular inmediata, se tiende a oponer el freno de los senadores, expresión de la estructura nacional; ya por clases o por profesiones, o según otros criterios, que acentúan con más o menos vigor el corporativismo u otras preocupaciones de cada país o situación imperante4.
De esta manera, al menos preliminarmente, podemos indicar que el bicameralismo es el sistema parlamentario en el que el Poder legislativo está integrado por dos cámaras, a las cuales, según la forma y medida en que se regulen sus competencias, tendrán conjuntamente la labor de formar y dictar leyes, representar a la población y ejercer el control político y jurídico frente a los otros poderes.
Tal y como veremos, el sistema bicameral que hoy en día conocemos tiene su referencia de origen más directa en el Parlamento del Reino Unido y en el Congreso de los Estados Unidos.
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La relevancia del primero radica que fue el primer parlamento del que se tiene noticia como órgano legislativo en la concepción del Estado moderno (lo que nos obliga a obviar todo lo anterior desde las admirables e innovadoras asambleas o ágoras de la democracia griega clásica y los sistemas que a partir de ella se desprendieron).
Por su parte, el Congreso de los Estados Unidos tiene una gran importancia en el tema de la forma de estado federal, pues la garantía de representación e igualdad entre los estados fue precisamente la existencia del Senado o Cámara Federal.
El Parlamento Inglés tiene su origen en la época de las monarquías feudales de la Edad Media, donde la Corona Inglesa requería de la consulta, el consejo y hasta la aprobación de la nobleza y del clero al momento de dictar leyes, para así garantizar el cumplimiento de las mismas en todo el reino. Posteriormente, con la aparición de la burguesía en el siglo XIV surgió la necesidad de incorporar a esta nueva clase, que cada vez se hacía más poderosa y más influyente, en el debate político.
(…) En efecto, el sistema bicameral nace en la Inglaterra estamental del siglo XIV, cuando los representantes del Tercer Estado (los Comunes), comenzaron a reunirse separadamente de los representantes de los otros dos estamentos (Lores Temporales y Lores Espirituales)5.
Al ser ignorados por la clase política, los burgueses se empezaron a organizar y a reunir por separado, hasta que llegó un momento en el cual el poder que había acumulado esta clase provocó que dejase de ser ignorada por la Corona, la Iglesia y los aristócratas.
Hacer referencia al bicameralismo es remitirnos a sus orígenes en el siglo XIV, en Inglaterra, donde el parlamento británico fue dividido en dos asambleas, atendiendo a la estratificación social; por un lado, la Cámara de los Lores o Cámara Alta asumió la representación de la aristocracia y la nobleza; mientras que la Cámara de los Comunes o Cámara Baja fue la encargada de representar a la burguesía6.
Dicho Parlamento también incorpora a la Corona como miembro de ese cuerpo, pero ejerciendo facultades meramente formales.
Llama la atención de este cuerpo legislador, que sólo una cámara, la Cámara de los Comunes, es electa de manera democrática a través del voto universal por parte de la población, la cual elige a sus representantes en base a la distribución proporcional de los habitantes según el territorio. Por su parte, la Cámara de los Lores o Cámara Alta, está integrada mayo-ritariamente por la nobleza, la cual es una condición hereditaria, no democrática, de manera tal que sólo aquel que posea un título nobiliario tiene derecho a optar por la pertenencia a esta Cámara, sin embargo hay ciertas ocasiones en las que el título puede ser creado. Esta realidad ha implicado la disminución significativa de la importancia de la Cámara de los Lores, lo cual obviamente por efecto en contrario ha centrado la atención de todo el debate político en los Comunes.
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Por su parte el Congreso de los Estados Unidos tiene un origen distinto, pues el mismo se basó en la lucha de cada uno de los estados de la unión que pretendían asegurar una representación igualitaria de sus intereses ante la confederación, para garantizar que el tamaño del territorio o el número de pobladores no significara un menoscabo de los intereses de los estados pequeños.
Es necesario indicar que este Congreso que hoy conocemos no fue el primero...
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