El control jurisdiccional sobre la inactividad de la Administración Pública y el derecho a una buena administración
| Autor | Armando Rodríguez García |
| Cargo | Profesor de la Universidad Central de Venezuela |
| Páginas | 39-60 |
El control jurisdiccional sobre la inactividad
de la Administración Pública
y el derecho a una buena administración
Armando Rodríguez García
Profesor de la Universidad Central de Venezuela
Director del Centro de Estudios de Postgrado
Coordinador del Postgrado en Derecho Administrativo.
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas UCV
Resumen: Se parte de la amplitud, variedad y dinamismo de los asuntos que ma-
neja el Estado a través de la función administrativa, sujeta al principio de legali-
dad, lo que incorpora el control jurisdiccional mediante el instrumental procesal
acorde con el objeto controlado, con lo cual, el control alcanza a la conducta de
inactividad, en sus diferentes supuestos. El articulo destaca el vínculo de este con-
trol con el derecho a una buena administración.
Palabras Clave: Función administrativa, control jurisdiccional, inactividad, dere-
cho a una buena administració n, eficiencia.
Abstract: Public administrations must su bmit to judiciary control not only because
of their legal acts, but also because of the inactivity. That means a different subject
in which case the aim is guarantee the administrative function efficiency as well as
maintain the law in order to respect the people´s right for a good administration.
Key words: Control, law, behavior, i nactivity, efficiency, good administrat ion.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN
I. LA VÍA EXPANSIVA DEL CONTROL SOBRE LA ADMINISTRACIÓN
II. SUPUESTOS DE INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
III.
PECULIARIDADES PROCESALES DEL CONTROL SOBRE LA INACTIVIDAD
IV. CONTROL DE LA INACTIVIDAD Y DERECHO UNA BUENA ADMINISTRACIÓN
INTRODUCCIÓN
La cuestión del control jurisdiccional sobre las múltiples y variadas manifestaciones que
comporta el ejercicio de la función administrativa del Estado se nos presenta como un tópico
de necesaria atención para obtener una completa y adecuada comprensión de la dimensión
que puede alcanzar el plexo integral del Derecho administrativo. Este asunto particular deja
al descubierto que hacemos contacto con una disciplina del conocimiento científico que, a la
par de la cons
trucción, sistematización y explicación teórica de sus contenidos, se nos presen-
ta como una herramienta práctica de singular utilidad e inexcusable empleo para el desenvol-
vimiento cotidiano del ciudadano común, y con ello, de la sociedad en su conjunto.
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Partimos de considerar que la Administración pública –y junto a ella, toda la organiza-
ción del Estado, en su condición aparato estructuralmente dispuesto para el ejercicio del
poder público–, es una expresión avanzada de organización social, cuya existencia solo tiene
sentido en función del servicio que le corresponde prestar a los individuos de la especie h
u-
mana, a las personas, como parte esencial de la sociedad, lo que debe ocurrir dentro de pará-
metros de eficiencia en la gestión, al tiempo que también aparecen necesarios referentes de
naturaleza jurídica, puesto que resultan involucradas situaciones, relaciones e intereses indi-
viduales y colectivos cuyo cauce natural de desenvolvimiento requiere el adecuado ambiente
de interacción que el Derecho brinda para reducir los costos de las transacciones sociales y
ofrecer el soporte institucional imprescindible para la práctica de la vida civilizada.
Por tales motivos conviene recordar que el Derecho administrativo se construye, se
justifica, se sistematiza y, finalmente, se aplica en su integridad, a partir de la concepción
de la administración pública como un fenómeno manifiestamente jurídico, con lo que so-
brepasa sus perfiles técnicos, históricos y sociológicos, para quedar encajado en las catego-
rías fundamentales que confluyen en la concepción del Estado de Derecho. En este sentido
resulta orientador el enfoque que ofrece el profesor Massimo Severo Giannini, cuando
precisa lo siguiente: “… La R evolución francesa y las revoluciones liberales sucesivas
eliminaron de la escena los tipos estructurales del absolutismo puro y del absolutismo
ilustrado, e introdujeron un nuevo tipo estructural que pronto se llamó de <
nistrativo>>. He aquí la esencia del acontecimiento, que fue importante porque dio lugar a
la introducción de un nuevo tipo de Estado, que ha sufrido después grandes cambios cons-
titucionales, pero que ha conservado su modelo estructural entonces adquirido, aunque
cada vez más perfeccionado…”1.
La nueva juridificación que arropa a la Administración pública a partir de la construc-
ción de las concepciones filosóficas y políticas que cobran forma y adquieren difusión con
una escala de amplitud determinante durante el siglo dieciocho, se pone en marcha con oca-
sión de las transformaciones operadas por la dinámica social, económica y política que regis-
tra la sociedad occidental a partir de los momentos revolucionarios que se manifiestan con la
independencia de las trece colonias norteamericanas (1.776) en la que se inspira todo el pro-
ceso de independen
cia de las colonias españolas y portuguesas que tiene como escenario el
resto del continente americano, al tiempo que influyó en el desencadenamiento de la revolu-
ción francesa (1.789) y sus consecuencias de todo orden.
La trascendencia de los acontecimientos que acompañan la puesta en escena de aquellas
novedades conceptuales contribuye, sin lugar a dudas, al vigor con que se produce su implan-
tación, sin que ello reste significado y potencia al peso específico y a la eficiencia práctica de
tales concepciones, como ha demostrado sobradamente la proyección temporal que nos per-
mite su observación desde la perspectiva del momento actual.
De este modo convergen las nuevas visiones filosóficas y propuestas prácticas sobre el
sentido del poder político, para terminar, generando la efectiva producción de los cambios
ocurridos en la forma de concebir, legitimar y poner en práctica el ejercicio estable, constante
y sistemático de las facultades, potestades y responsabilidades que constituyen el núcleo duro
del Poder público, a los efectos de alcanzar los fines antes aludidos.
Ello conduce, en definitiva, al surgimiento de un nuevo cuño para determinar la estruc-
tura y el funcionamiento de los centros de decisión del Estado que incluye, con alto relieve, la
1 Massimo Severo Gianinni, Premisas sociológicas e históricas de l Derecho administrativo. Institu-
to Nacional de Administración Pública, Madrid, 1980, p. 47.
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figura del control jurídico sobre su aparato administrativo público, en particular, sobre sus
decisiones (actos), pero también, sobre los cauces y maneras en que se manifiesta o debe
manifestarse.
En ese contexto –marcado decisivamente por el dinamismo– cobra relevancia la fórmula
del control jurídico sobre la administración pública como una pieza con peso específico den-
tro del sistema general derivado de esa nueva plataforma conceptual. La fórmula del control
sobre la administración pública –en principio, sobe sus actos– cobra fuerza y se pone de
manifiesto en momentos distintos a lo largo de una extensa trayectoria, con diversos grados
de intensidad y alcance, pero manteniendo su presencia como una constante, tanto desde las
expresiones que se ubican en un punto de vista funcional, es decir, en cuanto a los mecanis-
mos adjetivos o las pautas y técnicas procedimentales del control, como también, desde la
perspectiva del espectro organizativo, mediante la aparición de estructuras con diverso porte,
que asumen la tarea de
llevar adelante la aplicación de aquellos mecanismos.
En el fondo del asunto subyace, como se percibe sin dificultad, la percepción del ejerci-
cio del poder, vinculándolo a la idea de la libertad y su efectiva garantía, como un valor
digno de ser preservado, lo que conduce al empleo de las modulaciones de la Ley, en tanto
constituye el referente común donde se encuentran, por una parte, la plataforma de los espa-
cios de la libertad del individuo y, por la otra, la debida legitimación para el ejercicio del
poder que opera, entonces, no solo como soporte de actuación, sino como un límite, como un
punto de freno, como un parámetro de control, en definitiva.
Así, en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, se parte de
proclamar como cualidades naturales (derechos) del hombre la libertad y la igualdad (artícu-
lo 1), en razón de lo cual, los límites a la libertad del hombre solo pueden ser determinados
por la Ley (artículo 4), en tanto la Ley es expresión de la voluntad general (artículo 6) y, en
consecuencia, es una manifestación de la libertad del individuo, quien concurre a la forma-
ción de esa voluntad general mediante sus representantes, con lo cual, únicamente cuando el
ciudadano es requerido a obedecer
en virtud de la Ley, debe obedecer (artículo 7).
De la concepción vertida en tales postulados formales se deriva la legalización del poder
que, a decir de García de Enterría, viene a ser “…la revolución más importante probablemen-
te de la historia humana. Todos los actos del poder deberán legitimarse en una ley de cuya
aplicación se trate”, y agrega de seguidas, “…esto postula un control sobre la actuación de
los agentes para controlar la legalidad de sus actos”2
, lo que también recoge la Declaración al
indicar que la Sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a cualquier agente públi-
co (artículo 15).
Estrechamente asociado con este aspecto de la cuestión general, que comporta la cons-
trucción del Estado de Derecho se hace presente la doctrina de la división de poderes, con
una importante carga de potencial teórico, que viene acompañado por efectos funcionales de
consideración, tal como pone de relieve García-Pelayo, al advertir que el empleo de aquella
doctrina “ …
respondía a una racionalidad axiológica unilateralmente orientada: el má
ximo
valor era la libertad, a la que se trataba de garantizar formalmente mediante la limitación de
la acción del Estado por el freno mutuo de sus potestades; en el Estado social, la libertad es
un valor de primer rango, pero que solo puede hacerse valer articulado a otros (ante todo la
seguridad económica) que han de ser garantizados materialmente por la intervención concer-
2 Eduardo García de Enterría , Problemas del Derecho Público a comienzo de siglo. Civitas, Madrid,
2001,
p. 66.
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tada (y no separada) de los poderes del Estado. En segundo lugar, el modelo de la división de
poderes respondía a una racionalidad organizativa, a una división de las tareas fundamentales
del Estado con arreglo a la cual cada función debía estar a cargo de un órgano distinto, preci-
samente de aquel que por su estructura era el más apropiado para ello…”3.
Ahora bien, en cualquier apunte qu
e se intente sobre la materia, no hay posibilidad de
evadir que uno de los signos distintivos del Derecho administrativo y sus instituciones está en
su “inquieta esencia”, como lo ha calificado Meilán Gil4, lo que, a su vez, es una nota que
viene impuesta por el dinamismo que encierra la esencia medular de la tarea de administrar,
en general, y muy particularmente lo que comporta la administración pública, en tanto es una
actividad funcional definitivamente marcada por su inseparable maridaje –que en cierta me-
dida se configura como una real y efectiva dependencia– con las transformaciones que día a
día ocurren en la forma de vida del ser humano y de la sociedad en su conjunto.
Desde luego, el tema del control jurídico sobre la función administrativa del Estado, en
tanto expresión más inmediata de ejercicio del poder público no escapa al dinamismo indica-
do. En efecto, el Estado, en su integralidad orgánica y funcional, existe únicamente para
cumplir la función de actuar en función de los intereses de la colectividad en la cual opera y
sin la cual carece de sentido práctico y de cualidad existencial, y dentro del amplio elenco de
manifestaciones funcionales que despliega el Estado aparece la administración como aparato
y función que toca de manera directa e inmediata con otras sujetos de derecho que forman
parte del andamiaje público y, sobre todo, con los que integran el espectro general de la so-
ciedad, por lo que su campo de acción al igual que los ámbitos correlativos de control adquie-
ren dimensiones de mayor extensión en cuanto a los asuntos que se hacen objeto de atención,
al tiempo que presentan un ritmo más intenso en la aparición de esos nuevos asuntos como
consecuencia directa de las transformaciones culturales y tecnológicas.
Todo ello, desde luego, imprime potencia al dinamismo transformador en el ámbito de
las manifestaciones del control jurídico sobre la administración pública ampliando progres
i-
vamente su campo de acción. Desde ese enfoque encaja, precisamente, el control específico
sobre las manifestaciones de inactividad, negativa, omisión o abstención, al entenderse que
tales supuestos también configuran contrariedad a Derecho que afecta el debido funciona-
miento de la administración y, consecuentemente, producen lesión ilegítima en el espacio de
los derechos e intereses de aquellos destinatarios de la actuación debida, y no cumplida opor-
tunamente.
De este modo, dentro de los múltiples enfoques que pueden darse al tema en comento,
optamos por emplear la perspectiva que destaca la valoración de las manifestaciones del
control jurisdiccional sobre la inactividad de la administración pública asociada al derecho a
la buena administración y el buen gobierno que tienen los ciudadanos.
A tales efectos, primeramente, pasamos revista, de manera panorámica, a la progresiva
ampliación que se ha venido observando en el campo específico de los controles jurídicos
sobre el ejercicio del poder público, como un efecto natural de la vigencia del Estado de
Derecho, y particularmente, por efecto directo del Principio de legalidad, que viene a ser
reforzado en su vigor, frondosidad y jerarquía por el fenómeno de la constitucionalización
del Derecho administrativo. Luego, pasamos a revisar las particularidades que detectamos en
3 Manuel García-Pelayo, La s transformaciones del Esta do contemporáneo. Fundación Ma nuel
García-Pelayo. Colección Est udios, Caracas, 2009, p. 55.
4 Véase: José Luis Meilan Gil, El proceso de definición del Derecho administrativo. Escuela Nacio-
nal de Administración
Pública. Centro de Formación de Funciona rios, Madrid, 1967.
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esta concreta fórmula de control, mediante el contraste con las técnicas más depuradas, más
usuales y, por ende, más desarrolladas, como sucede con el control de legalidad sobre los
actos de la administración, a tal efecto destacamos las características de mayor singularidad
que observamos en el control jurisdiccional sobre la inactividad, entendiendo que el mismo
está dispuesto con el objetivo de dar adecuada respuesta, en términos de justicia, a una pre-
tensión jurídica del administrado que debe ser asociada al derecho a una buena administr
a-
ción y, por tales motivos, se convierte en una expresión más de las transformaciones constan-
tes del Derecho administrativo contemporáneo.
I. LA VÍA EXPANSIVA DEL CONTROL SOBRE LA ADMINISTRACIÓN
Un hecho que no amerita detenerse con mayor extensión es que la Administración pú-
blica, tanto en su estructura como en su funcionamiento está subordinada, por principio, a las
categorías de eficacia y eficiencia, al igual que a los postulados del Derecho, que se erige
como la plataforma que ofrece legitimidad a todas y cada
una de sus expresiones, al tiempo
que se comporta como frontera, como un límite formal y objetivo para sus manifestaciones,
en tanto se entiende que las mismas son expresión de ejercicio del poder público.
Visto así, se trata de un sistema que trae consigo la existencia de parámetros referencia-
les para evaluar y establecer correctivos, para limitar y controlar el ejercicio del poder recon-
duciéndolo a la prosecución de los objetivos que tiene pautados y el respeto a los cauces que
conducen su práctica, a los fines de dar adecuada satisfacción a los fines de interés colectivo
que justifican su existencia, con lo que se persigue cubrir, en paralelo, el principio de respeto
a la libertad de las personas, todo lo
cual se condensa en la atinada expresión del profesor
González Navarro, que define al Derecho administrativo como el Derecho del poder para la
libertad .
Tal vez no reparamos usualmente en la trascendencia del esquema, aunque constituye la
esencia del Derecho Público y, más específicamente, del Derecho administrativo. Así lo puso
en alto relieve García de Enterría, al precisar que “…el Derecho administrativo es un hijo
directo de la consagración del sistema revolucionario del reino de la ley, el cual supone la
legalización completa de toda la acción del E
stado sobre los ciudadanos a quienes únicame
n-
te en virtud de la Ley se puede exigir obediencia. En la concepción originaria la Ley no ten-
dría otro objeto (Art. 4 de la Declaración de Derechos de 1789) que asegurar la coexistencia
de las libertades de los ciudadanos entre sí, garantizar, en definitiva, la libertad y la igualdad.
Es sobre esta técnica de la legalización del poder sobre la que se forma todo el Derecho Pú-
blico moderno, desde las turbulencias iniciales de la Revolución, Derecho Público que Napo-
león consolida y que pasa, seguidamente, a todas las Monarquías europeas, aún a las más
reacias a los principios liberales, y desde luego, nada propicias, o muy poco, al principio
democrático. Desde Napoleón el Derecho Administrativo se articula sobre las enormes posi-
bilidades que abría una legalización general de las competencias, tanto como técnica de orde-
nación y control del cada vez más complejo aparato administrativo, como para establecer un
sistema de libertad de los modernos en el sentido en que este concepto básico fue teorizado
por Benjamín Constant, esto es, como un sistema de seguridad jurídica que garantizaba a los
ciudadanos por medio de las Leyes un espacio de libre desenvolvimiento y de predictibilidad
y certeza de la acción del Estado…”
5
5 Eduardo García de Enterrí a, Democracia, Jueces y Control de la Administración . Tercera Edición,
Ed. Civitas, Madrid, 1997, p. 40
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De esta forma se destaca el papel de los mecanismos de control jurídico sobre las mani-
festaciones del poder a través de la administración pública, particularmente los mecanismos
integrantes del sistema de control jurisdiccional que identificamos como Contencioso admi-
nistrativo, en tanto resultan una técnica de garantía de las relaciones jurídicas que se traban
entre diversos sujetos de derecho con el Estado, y más concretamente, con la Administración
pública, en razón de la función que le corresponde cumplir, lo que, en definitiva, permite
sistematizar el control jurisdiccional de la Administración como en el elemento esencial de la
relación jurídico administrativa, consistente en la garantía de esa singular relación, por me-
dio de la cual se define el perfil conceptual del Derecho administrativo.
Así lo considera Marcello Caetano en la sencilla pero muy clara y precisa sistematiza-
ción que emplea para explicar el contenido del Derecho administrativo, montada en torno a la
categoría de la relación jurídico administrativa.
En esa aproximación el catedrático portugués expresa, entre otras ideas, lo siguiente:
“…El elemento específico de la relación jurídica es la garantía de que los poderes y deberes
en que consiste se harán efectivos, mediante el empleo de la coacción, si fuere necesario…De
este modo el titular del poder sabe que su libertad de obrar no encontrará ninguna resistencia
legítima: las resistencias que se le opongan serán ilegítimas y deben apartarse con la fuerza.
El titular de un deber sabe que está obligado a cumplirlo bajo pena de verse compelido, en el
caso de no hacerlo, a comportarse de acurdo con su obligación…No debemos olvidar que la
garantía de la relación no reside propiamente en el hecho de la coacción, sino en la posibili-
dad de utilizarla…”,
y más adelante el autor añade: “…La organización de la garantía de los
derechos de los administrados es, en definitiva, el punto esencial del Derecho administrativo:
sin ella no existirían relaciones jurídicas, porque no habrá posibilidad de obligar a la Admi-
nistración a cumplir las obligaciones que legalmente contrae…”6.
En consecuencia, se entiende que la técnica del control jurisdiccional sobre la Adminis-
tración pública –en su condición de sujeto imprescindible para la existencia de la relación
jurídico-administrativa que, a su vez, es la categoría que aporta sentido y contenido al Dere-
cho administrativo– resulta un elemento esencial para la totalidad de la construcción doctri-
naria de la disciplina, además de ser herramienta primordial para su aplicación en la práctica
forense.
Ahora bien, al lado de los soportes teóricos que se hacen presentes en las construcciones
funcionales del control jurídico sobre la Administración, entendiendo que el respeto al valor
fundamental de la libertad como derecho y garantía del individuo conduce a poner en brete el
ejercicio del poder del Estado que se manifiesta por medio de esta función, es oportuno reco-
ger alguna breve referencia a la trayectoria que se registra en la práctica como proceso de esa
construcción que, en buena medida, se asocia también con la construcción misma del Dere-
cho administrativo como disciplina, lo que habla de su importancia sustancial.
En este aspecto de la cuestión es suficientemente conocido el carácter de pieza clave
que ostenta la figura del Consejo de Estado francés; así lo califica, dentro de una línea de
pensamiento compartida pacíficamente por la doctrina del Derecho administrativo, en el
amplio espectro comparado latinoamericano, el profesor Farías Mata, al indicar que: “…Sin
su propia existencia y sin la obra jurisprudencial y doctrinaria en sí misma considerada del
Consejo de Estado Francés, es casi seguro
que los principios de derecho
–ya universales y de
6 Marcello Caetano, Tratado Elemental de Derecho Administrativo (Teoría General). (Traducción
Laureano López Rodó). Editorial Sucesores de Gali, Santiago de Compostela 1946.
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los cuales somos usufructuarios– cuya consagración se debe a la Revolución Francesa, o no
hubiera tenido permanencia en el tiempo, o hubieran sido desvirtuados por los cambios polí-
ticos que en forma cíclica se sucedieron a partir de 1789…”7.
A los efectos del interés inmediato sobre el asunto concreto que concierne a estas líneas,
destacan dos notas dentro de esa ya prolongada trayectoria. Estas son, por una parte, la evo-
lución creciente de los medios de impugnación que se acumulan a partir del inicial recurso
por exceso de poder como pretensión frente a los actos de la Administración, y luego, la
ampliación del título que legitima el ejercicio del control sobre el aparato administrativo
público, mediante el paso de la justicia retenida a la justicia delegada, instalándose así una
verdadera jurisdicción especializada, distinta de la ordinaria.
De esa manera, se ensancha el espectro de los recursos o medios de acción procesal de
diferente factura formal, para concurrir a demandar justicia como consecuencia de actuacio-
nes y conductas la Administración pública, lo que obedece a la detección progresiva de su-
puestos diferentes que ameritan protección jurisdiccional a favor de los sujetos de derecho
vinculados con ella, en razón de las múltiples manifestaciones que comprende esa función.
Pero, además, y en paralelo, se va haciendo cada vez más independiente la función del con-
trol jurídico sobre el poder de la administración, así como las técnicas y oportunidades que se
ponen a disposición de los sujetos (administrados) para su expresión, y con ello, se hace más
amplio el espacio de las facultades y los poderes del juez, a los efectos de asegurar la eficien-
cia del control.
En nuestro criterio es obvio que tal evolución, marcada por la tendencia clara y sosteni-
da hacia la ampliación de los supuestos de control y las técnicas para su aplicación, no p
uede
entenderse como un guion preestablecido de forma anticipativa con determinación de sus fases
o etapas, como se programa un proyecto sobe el cual se ejerce un dominio absoluto o, cuando
menos, suficiente como para conducirlo hacia la obtención de determinados resultados.
Antes bien, consideramos que, en buena medida, todas estas proyecciones obedecen a
una direccionalidad impuesta desde fuera, como resultado de la evolución de la sociedad, tal
como hemos dicho antes, por el efecto del incremento cuantitativo y los cambios cualitativos
de las relaciones entre los distintos sujetos actuantes, particularmente entre los individuos, las
personas naturales, y el Estado, lo que conduce directamente a la multiplicación de los reque-
rimientos de protección para las situaciones involucradas, por ser susceptibles de lesión o,
sencillamente, por ser situaciones que legitiman al sujeto que las ostenta para adelantar ini-
ciativas de control. Es así como se perfilan mecanismos de protección de corte profiláctico y
terapéutico, para preservar los intereses colectivos, así como los derechos e intereses jurídi-
cos individuales, objeto de garantía jurídica.
De allí la trayectoria que dibuja el ensanchamiento y la diversificación progresiva que se
presenta, en forma sostenida,
sobre los instrumentos y modalidades de control jurisdiccional
que se incorporan al sistema contencioso administrativo. En efecto, se pasa de un núcleo
reducido, representado por el recurso por exceso de poder como instrumento disponible en el
esquema inicial que se construye en sede del Consejo de Estado, a la amplia gama de medios
de impugnación, generadores en algunos casos de diversos cauces procesales para atender las
particularidades de las pretensiones deducidas, que de manera general y prácticamente uni-
versal reconoce el sistema contencioso administrativo del momento actual.
7
Luis Henrique Farías Mata, “El Consejo de Estado Francés: Juez de la Administra ción Pública y
garante de la continuidad revoluci onaria”. En Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Pol í-
ticas Nº 78. Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1991, p. 13.
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Para entender cabalmente la magnitud de esa trayectoria es conveniente advertir su rela-
ción con la igualmente progresiva y sostenida expansión que experimenta la administración
pública en cuanto a la variación en campos de atención e intensidad de intervención que
atienden las unidades de decisión que la conforman, lo que apunta a la multiplicación de
posibles supuestos de infracción al ordenamiento jurídico y eventuales lesiones
a sujetos de
derecho, con lo cual, ante la realidad de un aparato estatal que crece decisivamente en el
campo de sus manifestaciones y responsabilidades, con la significativa incorporación del
elenco de modalidades prestacionales a sus tradicionales expresiones de actuación, resultaba
insuficiente e ineficaz un sistema de control jurídico –en particular el control de corte juris-
diccional– reducido a la posibilidad de revisión de los actos jurídico formales provenientes de
la función administrativa.
Ya hemos aludido a esta cuestión, en otra oportunidad, advirtiendo que “… Ante el
nuevo panorama, se abre el espectro del control, no solo en cuanto a la variedad de motivos
de impugnación del acto, o de la diversidad de actos susceptibles de ser sometidos a control,
sino lo que más directamente nos interesa en esta oportunidad, se incluye el control de otras
formas de manifestarse la Administración, que pueden resultar contrarias al ordenamiento y
lesivas a las situaciones jurídicas individuales o colectivas. Se incorpora así el control de la
conducta de los órganos del Poder Público, principalmente por lo que se refiere a supuestos
de inactividad, al reconocerse como supuesto de pretensión procesal la posibilidad de solici-
tar pronunciamiento judicial, en protecció
n de una situación jurídica individual o colectiva,
omisiva o de inactividad, o contra una negativa indebida del Poder Público, y particularmente
de la administración pública, por el papel proactivo, gerencial, de interlocutor directo con los
ciudadanos que le corresp onde cumplir…”8, con lo cual, se pone de manifiesto que con este
nuevo umbral de control se busca ofrecer una fórmula utilitaria mediante la cual, además de
preservar el orden jurídico, se apunta a la realización efectiva de los objetivos de interés
general que se persiguen, pues administrar no se puede reducir a actuar a ciegas, cumpliendo
y aplicando reglas en forma mecánica, sino conseguir objetivos de eficacia, lo que no se logra
con la inactividad.
Por ello, estos supuestos de abstención o
inactividad, se convierten en omisiones del
cumplimiento de un deber jurídico que recae en el decisor público, en el órgano que está
dotado de potestades y competencias, precisamente, para actuar, para hacerlas efectivas en
decisiones o acciones, de acuerdo a los postulados legales aplicables y no simplemente para
aumentar de manera virtual su caudal de facultades jurídicas; de modo tal que, existiendo tal
previsión legal que pauta la conducta activa como un deber, la falta de actuación se traduce
en una contrariedad a derecho, esto es, en una infracción susceptible de ser controlada, a fin
de garantizar la prevalencia del orden jurídico establecido, y con ello, proteger las situaciones
e intereses jurídicos que pudieran resultar ilegítimamente lesionados co
mo consecuencia de
la situación de inactividad.
El dato a destacar desde el punto de mira empleado en esta aproximación, consiste en
poner de relieve que el hecho de que el control jurisdiccional sobre la administración ya no se
circunscribe a la verificación del grado de sintonía de sus actos formales con el ordenamiento
jurídico, puesto que también alcanza a sus conductas, con lo cual, se incorporan al ámbito del
control, las omisiones o inactividades, por ser estas también infracciones al ordenamiento que
igualmente lesionan los derechos e intereses subjetivos singulares o colectivos.
8
Cfr. Armando Rodríguez García, “La inactividad del Estado como objeto de la pretensión procesal
del administrado”. En Ensayos de Der echo Administrativo. (VVAA). Trib unal Supremo de Justi-
cia, Colección Libros Homenaje Nº 1 3, Caracas, 2004, p. 468.
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En conclusión, se destaca una clara expansión en el contenido y el alcance del control
jurisdiccional sobre las instancias del Poder Público, en particular, sobre la administración,
con todo lo que ello implica como concepción filosófica del Derecho administrativo, y con
ello, en lo que hace a su impacto sobre el espectro de las categorías sustantivas y adjetivas
que le son propias.
En efecto, la proyección del control jurisdiccional más allá de los actos, como una de las
múltiples formas de expresión de la función administrativa del Estado, habla de la progresiva
ampliación del alcance de la justicia como valor de orden primordial, tanto en el plexo teór
i-
co como en el espacio de las realizaciones prácticas, regulares o cotidianas del Derecho ad-
ministrativo, que se inscriben en la decisiva tendencia para reducir las inmunidades del Poder
público mediante la fórmula del absoluto respeto a los derechos de los ciudadanos, a efectos
de garantizar el debido equilibrio entre los sujetos que se vinculan a través de las relaciones
jurídico administrativas.
Adicionalmente, la ampliación de los supuestos de control impulsa la redefinición, la
nueva interpretación, o la adaptación de algunas de las categorías, técnicas y modalidades
instrumentales propias de esta disciplina jurídica para, de esa manera, facilitar el cumplimien-
to de los objetivos del control jurisdiccional, lo que trae consigo la adaptación de los moldes
y pautas procesales así como la revisión de las concepciones sustantivas asociadas al tema de
la conducta (actividad e inactividad) de la Administración pública, con lo que cobra vigencia
práctica el postulado lógico según el cual cada Derecho sustantivo genera su propio Derecho
adjetivo, es decir, el sistema procesal que le sirve de complemento para hacer eficientes las
categorías sustantivas que le sirven de sustento básico o conceptual, sin lo cual, todo proceso
carece de sentido y función real.
De allí que la comprensión de las modalidades procesales así como su adecuado manejo
requieran por igual del conocimiento específico y la interpretación pertinente de los concep-
tos sustantivos o materiales a los cuales aquellas deben su existencia, pues no es dable un
cauce procesal en abstracto, vacío de referente sustantivo, sin relación directa con una institu-
ción o categoría jurídica que arrope una relación, una situación, un derecho subjetivo, o un
interés individual o colectivo para cuya efectiva realización o protección deba su empleo ese
proceso, como instrumento dispuesto para procurar la realización de la justicia como fin
último del Derecho. Ello invita a pasar revista, al menos brevemente, a lo que podemos en-
tender cómo inactividad de la administración, para luego entrar a la revisión de su control.
II. SUPUESTOS DE INACTIVIDAD DE LA ADMINISTR
ACIÓN.
La compleja y muy amplia variedad de contenidos que cumple el Estado a través de la
función administrativa es una realidad incuestionable. Para constatarlo, basta revisar el espa-
cio que ocupan los temas propios de la administración en la edición diaria de cualquier Gace-
ta o Boletín Oficial del Estado, por solo hacer mención a las decisiones o asuntos que ameri-
tan aparecer en esa publicación. Este elemental dato referencial aumenta exponencialmente si
se considera que el registro de tales tipos de asuntos y decisiones también aparece en los
medios de publicación oficial de las distintas administraciones o gobiernos territoriales (in-
termedios y locales) que se integran el Estado
nacional en función de la forma que este adop-
te, con lo cual se hace– cuantitativa, y sobre todo, cualitativamente –mucho más extenso y
variado, lo que se expande aún más cuando se incorporan las decisiones provenientes de
estructuras de la Administración pública funcionalmente descentralizada.
Entonces, se confirma la existencia de una amplia gama de presupuestos fácticos que
reclaman la presencia de la función administrativa, acompañando así –en términos simétri-
cos
– a la variada expresión de manifestaciones de la actividad humana que, por su alcance
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colectivo, escapan a la posibilidad práctica de resolució n individual y, en consecuencia, requie-
ren ser atendidos desde la perspectiva del interés general o colectivo, cuya gestión se asigna a
las agencias de las Administraciones públicas, como estructu ras dispuestas a tal efecto.
De igual manera, la respuesta institucional frente a tan amplia
y variada gama de su-
puestos se expresa mediante modalidades diversas (actos concretos –expresos o tácitos–,
actos normativos, medidas y actuaciones técnicas o materiales, etc.) que tienen, como común
denominador, su cualidad jurídica, el hecho de ser actuaciones o decisiones relevantes para el
Derecho.
Igualmente, se aprecia como rasgo común, el requerimiento de su existencia, es decir, la
exigencia o necesidad de que las respuestas se produzcan efectivamente, la demanda práctica
eficiente por la manifestación activa de la administración, de donde resulta factible que tam-
bién ocurra la expresión correlativa de ausencia de decisión o actuación, esto es, de la inacti-
vidad u omisión, en cuyo caso, de igual modo, se producirá algún efecto jurídico, pues esa
circunstancia debe tener interés para el Derecho.
La sistematización de las posibles manifestaciones que comprende la administración
pública permite disponer de un cuadro general de sus contenidos. Al efecto, por su sencillez y
precisión, empleamos la que ofrece Moles Caubet, al distinguir entre las funciones adminis-
trativas, que se resuelven en actos normativos (reglamentos) y actos administrativos genera-
les o singulares; y los cometidos administrativos, que a su vez se descomponen en servicios
públicos, que dan lugar a prestaciones obligatorias, permanentes y estables, regidas por la
administración, y empresas administrativas, que se expresan en negociaciones de carácter
industrial o comercial, todo lo cual queda sujeto al régimen jurídico administrativo, es decir,
al Derecho administrativo9
que, de igual manera, recoge regulaciones dirigidas a establecer y
preservar efectivamente las garantías y derechos de los destinatarios de todas y cada una de
las manifestaciones de la administración, según sea el caso, mediante los mecanismos de
control que alcanzan por igual, tanto la presencia como la ausencia de tales manifestaciones,
es decir, controles jurisdiccionales que tienen como objeto revisar y pronunciarse sobre la
validez y consecuencias jurídicas que derivan de la actividad y de la inactividad de la admi-
nistración pública.
Desde luego, hay una clara simetría entre los supuestos de actividad y los supuestos de
inactividad, en el sentido de que la hipótesis de inactividad es simplemente la ausencia de la
actividad esperada, debida o prevista por la norma, como la pauta de actuación del agente
administrativo.
Entendemos que, términos generales, dentro del acápite genérico de denominamos inac-
tividad se pueden distinguir, según el caso, una diversidad de supuestos específicos, como
son los casos de silencio, omisión, negativa y abstención, cada uno de los cuales presenta
características particulares en su configuración, lo que puede llevar, en consecuencia, a la
presencia de particularidades diferenciales en lo que se refiere a las pautas procesales del
correlativo control, para de ese modo guardar la debida coherencia entre el
objeto de control
y su resultado, como vamos a ser más adelante.
Como resulta lógico entender, los alcances, y más aún, los efectos j urídicos de la inactivi-
dad, así como el perfil que dibujan esos supuestos desde el punto de vista de la manera en que
9 Antonio Moles Caubet, “Lecciones de Derecho Administrativo”. En
Revista de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas, Número 84. Universidad Central de Venezuela , Caracas, 1992, p.
133 y ss.
ESTUDIOS
49
se expresa la omisión de la administración, serán diferentes según se presente de cada uno de
los supuestos antes enunciados; del mismo modo, su proyección será distinta en función de que
sus efectos afecten a un interés colectivo o una situación subjetiva singular o individual.
Ciertamente, no tienen el mismo perfil ni generan igual alcance en cuanto a sus efectos
prácticos y jurídicos, la inactividad de la administración para la construcción de una obra o la
instalación y puesta en marcha de un determinado servicio público previsto en un plan urbano
que la falta de prestación de un servicio existente a un suscriptor o usuario determinado,
como tampoco son iguales, desde la perspectiva que permite el enfoque empleado, la falta de
atención médica oportuna a un determinado paciente recluido en una institución hospitalaria
pública, que la omisión o inactividad para cubrir la dotación de equipos e insumos a esa
misma institución hospitalaria, una vez que tal dotación ha sido debidamente evaluada, pre-
vista y presupuestada; son diferentes los supuestos de negativa ilegitima del funcionario ante
la solicitud de inscripción a registro de un determinado documento y la falta de respuesta
frente a la solicitud de otorgamiento de una determinada constancia a la cual se tiene derecho
(por ejemplo, un título universitario, una solvencia fiscal, una licencia o una certificación),
como también lo son sus efectos; en fin, en cada supuesto de inactividad es posible descubrir
una situación jurídica con características propias en cuanto a su envergadura y alcance, por lo
que, de igual modo, pueden perfilarse modalidades específicas en cuanto al control de su
juridicidad, para hacerlo más coherente con el objeto controlado, con lo cual, se apunta a un
mejor nivel de eficiencia en la finalidad perseguida.
Todo ello lleva a entender que, al igual que sucede con el espectro sustantivo de actu
a-
ción de la administración, el espacio que abarca su control, a través de la jurisdicción conten-
cioso administrativa es mucho más extenso y variado que el delimitado por el que se ocupa
de la legalidad de los actos y las demandas contra los entes públicos.
Sobre este tema afirmamos anteriormente que el sistema de control jurisdiccional propio
de lo contencioso administrativo no se agota con el recurso de anulación sobre actos de la ad-
ministración, aun cuando, por su origen remoto montado en el recurso
por
exceso de poder, ese
ha sido su figura emblemática, a tal punto, que ha servido de arquetipo para el diseño de buena
parte de los componentes procesales que se emplean para el trámite de las pretensiones deduci-
das en su ámbito10. La inclusión de las pretensiones procesales planteadas con motivo de la
inactividad de la administración, esto es, con el reverso del supuesto que aporta la figura del
acto, su
construcción y sus efectos como objeto del control, abona en favor de la indicada te
n-
dencia hacia la ampliación y variedad de pretensiones, con lo cual se dibuja un mapa más exten-
so y complejo del sistema de control jurisdiccional sobre la administración del Estado mediante
el control diferenciado sobre el adecuado cumplimiento de la conducta debida.
A los efectos del objetivo primordial que ocupa nuestra atención inmediata, la nota de
mayor trascendencia que derivamos de esta realidad viene dada por la progresiva disminu-
ción de los espacios de inmunidad en el que ejercicio del poder público mediante la amplia-
ción de los mecanismos jurisdiccionales para su efectivo control, lo que a su vez, habla de la
progresión del Derecho administrativo, en tanto se acredita como un Derecho regulador del
poder para garantizar la libertad del ciudadano, en todas y cada una de sus expresiones.
10 Véase, Armando Rodríguez García, “Medios de impugnació n”. En VVAA: “Avances jurispruden-
ciales del Contencioso Administrativo en Venezuela. XVIII Jornadas J.M. Domínguez Escobar
”.
Tomo III, Colegio de Abogados del Est ado Lara, Barquisimeto, 1993.
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50
En consecuencia, se distinguen diferentes supuestos sustantivos de inactividad que con-
ducen a la aplicación del mecanismo de control jurisdiccional, para cuya tramitación procesal
se adoptan particularidades diferenciales con la finalidad de mantener, para su desarrollo y
decisión, la debida coherencia con el supuesto concreto que los motivan. De este modo entran
en juego, primerament
e, el supuesto sustantivo, luego, el recurso, como medio de activación
del control jurisdiccional y, finalmente, el trámite procesal y la decisión que resuelve sobre la
pretensión, todo lo cual comporta una secuencia que debe guardar coherencia entre sus com-
ponentes, a fin de que el sistema de control funcione adecuadamente, atendiendo al objetivo
de justicia que lo inspira.
Tal como hemos indicado antes, dentro del panorama general que abarca la inactividad
colocamos el supuesto del silencio administrativo; sin embrago, no todo caso de silencio
administrativo conduce, necesariamente, a la posibilidad y oportunidad de poner en marcha
los mecanismos de control jurisdiccional como fórmula correctiva específica contra la inacti-
vidad de la administración.
En efecto, el silencio administrativo no es más que la falta de pronunciamiento de la
administración, en cuanto a la producción de un acto administrativo, como figura jurídica que
expresa la respuesta requerida en aquellos casos en que, de conformidad con la normativa
aplicable, aquella tenga el deber de producirlo. Ahora bien, dependiendo de los efectos jurí-
dicos que se asignen normativamente, la ocurrencia del supuesto de silencio tendrá o no la
posibilidad de ser controlado mediante los mecanismos procesales que se agrupan bajo el
acápite del control jurisdiccional sobre la inactividad de la administración.
Así tenemos que –aun tratándose de un mismo asunto o tema de interés– no es igual el
efecto jurídico que produce la ausencia de respuesta oportuna por parte de la administración,
ante la solicitud del administrado que da inicio a un procedimiento de primer grado –cuando
se intenta generar una primera decisión del órgano administrativo– que el efecto jurídico
derivado del silencio administrativo producido ante la interposición de un recurso de reconsi-
deración o un recurso jerárquico.
En efecto, el ordenamiento jurídico positivo suele dar soluciones diferentes según el ca-
so, asignando un determinado valor al silencio administrativo, que puede ser positivo, con lo
cual se entiende resuelta favorablemente la petición y, en consecuencia, no habría razón para
esperar una reacción de control; en el caso de que se asigne un valor de efecto negativo, se
abre la opción de contrariedad por parte del destinatario, con lo cual, usualmente se permite
acudir a la vía del control interno (en sede administrativa) o externo (jurisdiccional), como
una fórmula de superar la inactividad amparando la garantía del derecho a la defensa, al
permitir la oportunidad de evitar el congelamiento del procedimiento sin resolución.
Ahora bien, cuando el silencio con efecto negativo opera frente a la solicitud inicial
conducente al procedimiento de primer grado no existe un acto que pueda ser objeto de un
eventual recurso en el cual se aleguen vicios por contrariedad al ordenamiento, lo que se hace
presente es una conducta (inactividad por vía de silencio), que como tal, puede ser objeto de
control, con diferentes efectos o consecuencias prácticas, determinadas por el ordenamiento
aplicable. Desde un punto de vista práctico, carece de sentido limitarse a solicitar la nulidad
del silencio, pues lo que se requiere es que se produzca una decisión, con lo cual, el sentido
práctico del control frente a la inactividad será lograr las consecuencias derivadas de la dec
i-
sión debida y no producida en favor del destinatario legitimado, en caso de ser estas proce-
dentes en derecho, o en su defecto, obtener alguna forma de restitución de la situación jurídi-
ca lesionada por la inactividad.
ESTUDIOS
51
Desde luego, desde la perspectiva de considerar supuestos teóricos, se destaca una abul-
tada diferencia entre el supuesto del silencio administrativo que ocurre en cuanto a la emisión
de un acto (procedimiento de primer grado) o la resolución de un recurso, como se viene de
mencionar, con el supuesto que pudiera resultar de la inactividad consistente en la falta de
instalación u operación efectiva de un servicio público formalmente programado y pres
u-
puestado, por ejemplo. De esa manera, es evidente la pluralidad de posibilidades que apare-
cen bajo el denominador genérico que abarca la inactividad administrativa como categoría
propia del Derecho administrativo.
Junto a esto, es necesario tener presente que la inactividad es, en sí misma, una contra-
riedad a derecho, de donde deriva en buena medida la sujeción al control jurisdiccional, pero,
además, al producirse puede venir acompañada de vicios que atacan la voluntad del sujeto
infractor, como puede ser la desviación de poder, lo que será un tema de interés probatorio en
el trámite
procesal de la correspondiente acción de control.
Ello conduce a detectar –cuando menos en los alcances que permite una aproximación
teórica– una pluralidad de particularidades, o inclusive, de formatos procesales distintos, para
dar trámite adecuado a las pretensiones que, en virtud de tales supuestos, se pudieran presen-
tar en sede contencioso administrativa.
III. PECULIARIDADES PROCES ALES DEL CONTROL SOBRE LA INACTIVIDAD
Son diversos los aspectos que se presentan como particularidades en el control jur
isdic-
cional sobre la inactividad de la administración, lo que desde el punto de vista metodológico
se suele sistematiza por vía de contraste con el mecanismo de control sobre la legalidad de
los actos, es decir, con el recurso de anulación, el cual, por las razones históricas y prácticas
antes mencionadas se erige como arquetipo procesal en el contenido del contencioso adminis-
trativo.
Las limitantes que impone el esquema planteado para este análisis, solo permiten hacer
una revisión general sobre algunas de esas peculiaridades, para lo cual pondremos particular
atención al dato relativo a la coherencia necesaria entre los factores presentes en los procesos
jurisdiccionales, los supuestos que los ponen en marcha, y los objetivos prácticos o
efectivos
que se persiguen con cada la modalidad de control, dentro del patrón general de la justicia
como soporte fundamental y justificación esencial del contencioso administrativo, todo lo
cual va unido al sentido garantista y a la progresividad que impregnan cómo valora principa-
les al Derecho administrativo, tal y como lo hemos reiterado en oportunidades diversas.
Desde luego, el alcance del sistema de control jurisdiccional sobre la administración,
viene delimitado por el perfil normativo y la evolución de su tratamiento que recoge la juris-
prudencia de cada país, con lo cual se definen y se destacan sus particularidades, lo que pu
e-
de ser útil como un referente para el análisis conceptual.
En este sentido tomamos como referencia el caso venezolano, en el cual se debe empe-
zar por destacar que es temprana la aparición del control jurisdiccional sobre la inactividad de
la administración, pues, se recoge como una competencia del más alto tribunal del país
(“…conocer de la negativa de los funcionarios federales a cumplir determinados actos a que
estén obligados por las leyes federales, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro Tribu-
nal…”) en la Ley Orgánica de la Corte Federal y de Casación de 1925, lo que da lugar a un
medio de impugnación similar al “recurso por carencia” que
varios años después aparece en
Europa, dentro del proceso de integración económica, mediante los acuerdos del carbón y el
acero.
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52
A pesar del relativo escaso nivel de empleo que ha tenido este recurso jurisdiccional en
la práctica forense venezolana, no sólo se mantiene su previsión en la normativa legal, sino
que se hace más amplio el espectro de los supuestos de procedencia, lo que genera una mayor
diversidad de manifestaciones de inactividad que permiten instar la tarea de control jurisdic-
cional sobre la conducta de la administración por esta vía (silencio, negativa, abstención, acto
tácito o presunto), lo que nos lleva a reafirmar el carácter singular y diferenciado del medio
de impugnación correspondiente, sobre todo, en cuanto a sus diferencias sustanciales con los
recursos y acciones dispuestos para ejercer el control sobre la validez de los actos de la admi-
nistración y deducir la satisfacción de las pretensiones derivadas de sus eventuales efectos
lesivos a los derechos e intereses de quien resultare ilegítimamente afectado.
En todo caso, la figura del recurso contra la inactividad de la administración, en tanto
mecanismo dispuesto para la activación del correspondiente ejercicio de control jurisdicci
o-
nal, a través del proceso respectivo, encaja dentro del alcance general del contencioso admi-
nistrativo que se definió en el texto constitucional venezolano de 1961, indicando que compe-
te a esa Jurisdicción, de manera global (art. 206), disponer lo necesario para el restableci-
miento de las situaciones subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, lo que man-
tiene sin alteración la Constitución de 1999. De la mano con alcance del control jurisdiccio-
nal aparece la consagración constitucional del derecho de petición (art. 51), como un derecho
de
todo ciudadano frente a cualquier autoridad, cuyo deber correlativo es ofrecer oportuna y
adecuada respuesta, lo que lleva a entender que la inactividad como presupuesto de control,
alcanza a todas las manifestaciones del poder público y no solamente a aquellas de naturaleza
administrativa. Esto queda puntualizado, a través del mismo texto constitucional, al atribuirle
directamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la competencia para
declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estatal o
nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garant
i-
zar el cumplimiento de esta Constitución o las haya dictado en forma incompleta, y estable-
cer el plazo, y de ser necesario los lineamientos de su corrección (art. 336, 7).
Haciendo abstracción de las distorsiones que puede traer consigo esa disposición consti-
tucional, unidas al inadecuado manejo que sobre sus atribuciones han tenido en los últimos
años los órganos jurisdiccionales11 –desplegando una vulgar e indigna conducta de sumisión
al gobierno, con lo cual deslucen y descalifican su función, por someter sus actuaciones al
fanatismo político
–, es lo cierto que se cuenta con un conjunto normativo que dibuja el siste-
ma de control jurisdiccional sobre la inactividad de la administración, tanto en el rango cons-
titucional como en diversos cuerpos legales, determinando pautas que conducen a resaltar las
particularidades antes mencionadas.
Así, en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa venezolana se
consagra la universalidad del control (art. 8), al indicar que este alcanza a los actos de efectos
generales y particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho, silencio administrativo,
prestación de servicios público
s, omisión de cumplimiento de obligaciones y, en general,
cualquier situación que pueda afectar los derechos o intereses públicos o privados, para
precisar además, que la competencia de los tribunales de esa jurisdicción comporta conocer
de la abstención o negativa de las autoridades a producir un acto al cual estén obligados por
la ley (art. 9, 2).
Al respecto procede advertir que la abstención o negativa, como formas de manifestarse
la inactividad de la administración, no se reducen al supuesto de falta de producción de un
11 Véase:
Armando Rodríguez García,
La inactividad del Estado…., cit., p. 479 y ss.
ESTUDIOS
53
acto, sino al cumplimiento de la conducta debida en cualquiera de sus manifestaciones, sean
actos, hechos, medidas, actuaciones, o cualquier otra forma de hacer presencia, ello, en virtud
del principio de eficiencia que vincula en su totalidad a la función administrativa del Estado.
Para ilustrar lo dicho puede indicarse, por vía de ejemplo, lo que sucede cuando la auto-
ridad académica de una Universidad pública se resiste a hacer la entrega de un título o certifi-
cado ya emitido (es decir
, una vez
producido el acto administrativo), o cuando ocurre la falta
de suministro efectivo de un tratamiento médico prescrito para un paciente recluido en un
hospital del Estado, o cuando se niega la prestación del servicio de transporte o de educación
por parte de dependencias públicas. Todas estas son situaciones en las cuales la administra-
ción se encuentra en una posición de deber frente a un sujeto colocado en una situación de
poder exigir el cumplimiento, en razón del vínculo generado por una relación jurídico-
administrativa, cuya garantía final y eficiente será la posibilidad de acudir al órgano jurisdic-
cional para obtener el debido cumplimiento, o en su defecto, la restitución de la situación
jurídica lesionada, o incluso, la indemnización que fuere procedente.
Todo ello, porque la administración pública no se reduce a una rutina mecánica de pro-
ducir decisiones formales. Se pretende alcanzar objetivos de eficacia, por lo cual tiene senti-
do, en este punto, la referencia al concepto de buena administración y buen gobierno, como
razón de ser de la función y como un derecho del ciudadano.
Siendo así, las características del control deben corresponderse con el objetivo que se
pretende alcanzar, de donde se reafirma la necesaria diferenciación con el protocolo emplea-
do para controlar la legalidad de los actos, cuando menos en alguno de sus aspectos, lo que se
pasa a revisar de seguidas.
En primer término, atendiendo a la naturaleza del control, se aprecia un alto grado de
coincidencia en cuanto a las condiciones determinantes de la legitimación activa para recurrir
entre el proceso para la nulidad de actos de la administración, y la hipótesis del control sobre
su inactividad.
En efecto, en ambos supuestos resultan aplicables los criterios que determinan la exi-
gencia de un interés actual para recurrir; una legitimación ad causam que puede expresarse a
través de una gradación de intensidad que va desde la situación que presenta el titular de un
derecho subjetivo, hasta la posición de quién solo ostenta un simp
le interés en que se cumpla
el deber de actuación de la administración, lo que, a su vez, le causa algún perjuicio directo o
individualizable.
En segundo término, tenemos el tema de la caducidad del recurso o acción que tiene por
motivo la inactividad de la administración. Este es uno de los puntos en que, al menos en
Venezuela, se ha aplicado el criterio de asimilación por analogía, al trámite del recurso de
nulidad contra actos concretos, lo que ocurre, en una primera etapa, por vía de interpretación
jurisprudencial, y luego, mediante la consagración normativa de tal criterio en la Ley Orgáni-
ca de la Jurisdicción Administrativa (art. 32,
3), al contemplar expresamente la caducidad de
la acción por vías de hecho y recurso por abstención, en el lapso de ciento ochenta días,
contados a partir de la materialización de aquellas o desde el momento en el cual la admi-
nistración incurrió en abstención, según el caso.
Sobre este punto mantengo discrepancia, atendiendo a la incoherencia que deriva de
aplicar la sanción de caducidad en el supuesto que arroja la inactividad como motivo del
recurso y fundamento de la pretensión. En efecto, a nuestro entender, resulta obvio que exis-
ten diferencias sustantivas insalvables entre el supuesto que ofrece la presencia de un acto de
la administración y la situación derivada de la inactividad administrativa, por lo que no son
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54
supuestos asimilables o susceptibles de homologación. De hecho, son realidades opuestas,
que se excluyen entre sí, por lo que demandan un tratamiento diferente para su consideración
como tema de control jurídico.
En tal sentido, por cuanto el control sobre la inactividad de la administración pretende
incidir sobre la conducta de la administración para corregirla y restituir las situaciones jurídi-
cas lesionadas
por el comportamiento de omisión, y no actúa sobre una manifestación de
voluntad determinada, sobre un acto jurídico, para revisar su conformidad con el Derecho y
deducir las consecuencias de esa situación, resulta a todas luces inadecuado e incoherente,
impedir la aplicación de los mecanismos de control, cuando aún persiste, y se hace contumaz,
la actitud de inactividad que se prescribe como indebida por el ordenamiento jurídico.
En el caso del control jurisdiccional de legalidad de los actos administrativos, la caduci-
dad de la acción viene asociada con los postulados de certeza y seguridad jurídica, que ope-
ran conjuntamente con el principio de la diligencia debida para la protección de los derechos
subjetivos y las situaciones jurídicas personales.
Ciertamente, la existencia de una decisión formal de la administración trae consigo la
producción de sus efectos, es decir, la obtención de las consecuencias jurídicas que derivan
de ese acto, con lo cual, debe precisarse de alguna manera su firmeza, a los fines de garanti-
zar estabilidad y confianza. Tal objetivo se alcanza, entre otros medios, limitando en el tiem-
po la posibilidad de poner en juego la eficacia de la decisión administrativa, mediante la
determinación de la caducidad de la acción de nulidad.
Ahor
a bien, cuando lo antijurídico y lesivo no es una decisión expresada a través de un
acto formal, sino un comportamiento de la Administración, la situación es diferente, en parti-
cular, a los fines del control jurisdiccional de tal comportamiento, por cuanto la contrariedad
a derecho no se concreta en un momento y una actuación especifica susceptible de ser aislada
y considerada singularmente, sino que, por el contrario, es una conducta continuada en el
tiempo, con lo cual, la infracción al ordenamiento se mantiene mientras persiste el compor-
tamiento de omisión proscrito por la norma como supuesto hipotético para poner en práctica
los mecanismos de control jurisdiccional.
En este sentido la situación generada por la inactividad administrativa se asimila más a
l
supuesto de la contrariedad a derecho por efecto de un acto normativo, de una disposición
reglamentaria, cuya perturbación al principio de legalidad administrativa es continuada en el
tiempo como consecuencia de su naturaleza, pues se trata aquí de un acto abstracto que se
integra al ordenamiento jurídico y produce efectos indefinidamente en el tiempo; no es un
acto concreto, como el acto administrativo, que se consume y se agota con la producción de
sus efectos. Por ello, la lógica de su control sobre el acto normativo conduce a no limitar su
empleo mediante la caducidad de la acción, pues esto resulta incoherente y, en consecuencia,
débil como concepción, eficacia y alcance impedir el control sobe el ejercicio indebido del
poder, precisamente cuando la infracción está presente.
Por ello, estimamos que el principio general en el caso del control jurisdiccional sobre la
inactividad de la administración debe ser la no caducidad de la acción, pues en la medida e
que se mantenga la conducta, está presente la contrariedad a derecho y la posibilidad de le-
sión a las situaciones jurídicas que resultan directamente afectadas; de otra parte, esta apro-
ximación mantiene mayor nivel de sintonía con el principio de eficiencia de la administración
y la progresividad del Derecho administrativo.
ESTUDIOS
55
De igual modo se presenta el tema relativo a la procedencia de decretar medidas caute-
lares en el curso del proceso judicial por inactividad. Atendiendo al objetivo de alcanzar los
postulados de una justicia eficiente mediante la protección de las situaciones jurídicas que
resultan lesionadas por la omisión en la actuación o decisión debida por parte de la adminis-
tración, consideramos que, dentro de las potestades del juez contencioso y dentro del elenco
de los medios procesales propios de las acciones de control debe tener cabida, con carácter de
regla general, la posibilidad de emplear tales medidas que pueden manifestarse a través de
múltiples opciones, en concordancia con las características que rodeen el supuesto concreto
de inactividad, como podría ser la dispensa al administrado en el cumplimiento del trámite
obstaculizado por la omisión. También aquí se hace presente como respaldo teórico el princi-
pio de eficiencia de la administración, unido al respeto a las situaciones jurídicas subjetivas
que resultan lesionadas por la conducta ilegal sometida control jurisdiccional.
Finalmente encontramos la posibilidad de acumulación de pretensiones conjuntamente
con la acción por inactividad de la administración. Al respecto mantenemos el enfoque que
enfatiza la finalidad del control, mediante la prosecución
de los objetivos de justicia
–
mediante la disposición de todo lo que conduzca al restablecimiento de las situaciones jurídi-
cas lesionadas por la reprochable conducta de omisión administrativa–, unido al efecto co-
rrectivo sobre la eficiencia de la administración y con ello, la preservación del principio de
respeto a la condición del administrado, de donde pueden derivar alcances restitutorios o
indemnizatorios como consecuencia de la ilegitima inactividad administrativa. Por ello, en
una perspectiva de elemental lógica no podría haber objeción a la coexistencia o acumulación
de pretensiones conducentes a tales resultados, y aun cuando su trámite reclamara modul
a-
ciones de diferente factura en términos adjetivos, tal circunstancia debe ceder a la obtención
efectiva de los objetivos principales, para lo cual proceden los ajustes adjetivos que precisa-
mente, por ser de tal entidad, se deben subordinar a lo substancial.
En conclusión, el control jurisdiccional sobre a inactividad de la administración presenta
particularidades que derivan directamente de su naturaleza y entidad como supuesto jurídico,
por lo que van más allá de los aspectos meramente formales, con lo que la adecuada revisión
del significado y la trascendencia de tal supuesto es un ejercicio necesario y útil para su cabal
comprensión y el manejo eficiente de perspectivas de interpretación normativa tanto doctrin
a-
ria como jurisprudencial, o incluso, el eventual diseño de regulaciones legales sobre el tema.
IV. CONTROL DE LA INACTIV IDAD Y DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRA-
CIÓN
A modo de apunte final valido para ampliar el cuadro de los datos relativos al control
jurisdiccional sobre la inactividad de la administración, cabe comentar, al menos brevemente,
el papel que juega el derecho a un buen gobierno y una buena administración en el contexto
general del contencioso-administrativo, con especial incidencia esta particular expresión del
control sobre la inactividad de la administración.
Una noción primaria de buena administración puede obtenerse mediante el contraste
con lo que percibimos como administración deficiente, de lo que se obtienen, al menos, dos
notas de diferenciación. Una nota, de corte más general, nos advierte que la administración es
“deficiente” cuando en su desempeño no alcanza a cumplir con los objetivos o metas que
definen en su esencia; apelando a la expresión gramatical se puede decir que el adjetivo (d
e-
ficiente) la califica por su defecto, falta o imperfección, esto es, porque no logra el umbral
considerado como normal. Luego, en términos más concreto, la administración “deficiente”
se identifica por una conducta violatoria de los principios y reglas que la sujetan; esto es así
porque, en buena medida, los principios y reglas son determinantes, en igual medida, de su
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56
legitimación, de su fundamento y de sus fines. En consecuencia, un objetivo esencial a la idea
misma de administración –y más aún, de buena administración– consiste en el respeto a las
reglas, de otro modo, podrá ser arrogancia, arbitrariedad o capricho, pero no
administración
.
Por el contrario, una buena administración incorpora como eje de su conducta habitual, el
cumplimiento de los requerimientos legales para la totalidad de sus manifestaciones y rela-
ciones con todo posible sujeto de derecho.
Pero la construcción de una categoría de tal envergadura no aparece de una sola vez, an-
tes bien, resulta de un proceso sostenido de avances sucesivos que van añadiendo elementos
en una trayectoria que determina la experiencia misma como un mecanismo de retroalimen-
tación, todo lo cual ocurre dentro de un escenario de amplia dimensión temporal y creciente
complejidad, dado por las relaciones entre el individuo y el Poder público, para intentar dis-
minuir la arbitrariedad del segundo en beneficio de la libertad del primero.
En el espectro del Derecho público –particularmente en el Derecho administrativo–, la
jurisprudencia y la doctrina académica han jugado un papel relevante para la construcción del
derecho a una buena administración hasta lograr su consagración normativa. El espacio del
Derecho Comunitario europeo es un claro ejemplo de ello, con la tarea del Defensor del
Pueblo a través del ejercicio de acciones y requerimientos de los ciudadanos sobre el derecho
a la protección de datos y el acceso a documentos, el derecho a dirigir peticiones a los órga-
nos públicos y obtener oportuna y debida respuesta, el derecho a la protección o tutela judi-
cial efectiva, etc., todo lo cual derivó en la aparición de un derecho fundamental de los ciuda-
danos a una buena administración, orientada a la prestación de los servicios públicos, efi-
ciente, responsable, abierta y transparente.
Ciertamente, la individualización de una posición jurídica subjetiva calificable como un
derecho, con
un titular ubicado en una posición de poder
–capacidad de exigir a otro sujeto
en posición de deber (deudor u obligado)–, impone considerar la abstracción, extensión y
complejidad del objeto de tal derecho, para extraer como consecuencia, las posibles preten-
siones para practicar su exigibilidad. De allí, su especial significado, como compendio de
objetos jurídicos susceptibles de tutela por el reclamo de su cumplimiento.
En síntesis, el derecho a una buena administración es un modo de agrupar compactada-
men
te el conjunto de principios que comprenden los postulados básicos sobre la calidad
gerencial requerida para el funcionamiento satisfactorio de los poderes públicos.
En el trayecto hacia la consagración normativa del derecho a una buena administración
en el entorno comunitario europeo, destaca la aparición del artículo 41 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Niza, 7 de diciembre de 2.000)12, que poste-
12 “Artículo 41 : Derecho a una buena administración:
1. Toda persona tiene derecho a que las inst ituciones y órganos de la
Unión traten sus asuntos im-
parcial y equitativamente dent ro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en partic ular:
- el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contr a suya una medida individual
que le afecte desfavorablemente.
- el derecho de toda persona a acceder a l expediente que le afecte, dentro del respeto de los inter e-
ses legítimos, de la confidencialidad y de secreto profesional.
- la obligación que incumbe a la a dministración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derech o a la reparación por la Comu nidad de los daños causados p or sus
instituciones o agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios genera-
les comunes a los Derechos de los Esta dos miembros.
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riormente se asume en el Tratado que instituye una Constitución para Europa (Artículo II-
101). Ese texto recoge un conjunto de derechos que se consagrados en forma singularizada,
por diversos ordenamientos positivos, dándoles la cualidad unitaria que lo caracteriza, me-
diante el empleo de la denominación que lo identifica.
En de un escenario de mayor amplitud geográfica, aunque menos compacto en su alcan-
ce institucional, se reafirma la presencia
del derecho a una buena administración, con la “Ca
r-
ta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración
Pública”, aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial -virtual celebra-
da en Caracas (10/10/13) y adoptada por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, en Ciudad de Panamá (18/10/13).
Haciendo abstracción del carácter que, como regla de derecho positivo, se pueda asignar
a cada uno de estos documentos, destaca la progresión sostenida en el registro del derecho a
una buena administración con el perfil integrador que se da a su contenido. Se hace notar que
en la Carta Iber
oamericana se amplía notablemente el elenco de derechos que se arropan bajo
el derecho a una buena administración
Así, el punto 1 del cuerpo dispositivo de la Carta señala que la misma tiene como finali-
dad el reconocimiento del derecho fundamental de la persona a la buena Administración
Pública y de sus derechos y deberes componentes, lo que confiere a ese derecho, no solo la
cualidad de derecho fundamental a favor de los ciudadanos, también adquiere rango funda-
mental o preeminente en la estructura y en la
justificación misma del documento, pues ubica
el reconocimiento de ese derecho como su objetivo o finalidad. De su parte, en el Capítulo
Tercero de la Carta (“El d erecho fundamental a la buena administración pública y sus der e-
chos derivados”) se ofrece un extenso listado de disposiciones que discriminan los diversos
supuestos o derechos específicos que se integran bajo la denominación global indicada, ini-
ciando con el artículo 25, que dispone:
“Los ciudadanos son titulares del derecho fundamental a la buena Administración Pública, que
consiste en que los asuntos de naturaleza pública sean tratados con equidad, justicia, objetiv
i-
dad, imparcialidad, siendo resueltos en plazo razonable al servicio de la dignidad humana.
En concreto, el derecho fundamental a la buena Administración Pública se compone,
entre otros, de los derechos señalados en los artículos siguientes, que se podrán ejercer de
acuerdo a lo previsto por la legislación de cada país.”
A partir de este enunciado podemos extraer diversas derivaciones de interés, tales como
la amplitud sustantiva de los derechos que se compendian en el derecho a una buena adminis-
tración, la centralidad del ser humano como eje articulador del concepto, y la remisión al
derecho positivo de cada país, con lo cual se incorporan los mecanismos de control, todo lo
cual se amalgama en el sentido utilitario de ese derecho y su efectiva aplicación.
La descripción contenida en la Carta evidencia la amplitud de contenido del derecho
fundamental a una buena administración, cuya especificidad se pone de manifiesto a través
de múltiples derechos subjetivos administrativos y, en paralelo, se correlaciona con los prin-
cipios básicos de la función administrativa del Estado, reconocidos con esa jerarquía y de
manera generalizada como una manifestación natural del Derecho administrativo.
4. Toda persona podrá dirigi rse
a las instituciones de la Unión e n una de las lenguas de los Trata-
dos y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.”
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Ese extenso elenco comprende en forma expresa, entre otros, los derechos a: la moti-
vación de las actuaciones de las Administraciones públicas (26); la tutela administrativa
efectiva durante la sustanciación del procedimiento administrativo (27); la resolución ad-
ministrativa equitativa y justa, acorde con lo solicitado y dictada en los plazos y términos
que el procedimiento señale (28); dirigir o presentar peticiones ante los órganos de la Ad-
ministración (29); servicios públicos y servicios de interés general de calidad, y derecho a
conocer y opinar sobre la calidad de tales servicios (33, 34); conocer las evaluaciones de la
gestión administrativa y proponer medidas (37); conocer la identidad de los funcionarios
responsables por la tramitación del procedimiento y el estado en el que se encuentra la
tramitación (42, 43); ser
notificado por escrito de los plazos y términos de las resoluciones
que les afecten (44); exigir el cumplimiento de responsabilidades de parte de la Administra-
ción y de los funcionarios.
Es preciso advertir que este repertorio no agota el arsenal de derechos del ciudadano que
arropa el acápite del derecho a una buena administración, es decir, de los derechos que ope-
ran de cara al correcto y eficiente diseño y desempeño de la Administración pública y de la
institucionalidad estatal, en general. También hay que recordar que los derechos concretos
contenidos en ese listado no son una novedad derivada de la Carta; muchos de ellos han sido
reconoci
dos y consagrados por los ordenamientos positivos de distintos países iberoameric
a-
nos, incluso como derechos fundamentales, con rango constitucional.
Entonces, lo más destacable de esta construcción, primeramente teórica, luego jurispru-
dencial, y finalmente, normativa, está en la perspectiva que ofrece la confluencia de lo que
significa la noción de buena administración desde su triple funcionalidad, esto es, como
principio de actuación, como obligación y además, como derecho fundamental del ciuda-
dano; lo que se traduce en exigencias propias de la estructura y funcionamiento de las Admi-
nistraciones públicas en todas sus escalas y ámbitos de responsabilidad operativa, para co-
rresponder más eficientemente frente a la posición jurídica del ser humano, de las personas,
de los ciudadanos, que adquieren así su real dimensión de centralidad, su cualidad de origen
y fin del poder público, en especial, de la Administración pública.
La ilustrativa y atinada expresión que acostumbra emplear el Profesor Carlos Delpiazzo,
cuando dice que la Administración pública existe solamente para servir, y si no, no sirve,
sintetiza el sentido, carácter y naturaleza servicial de la función administrativa del Estado. Es,
desde luego, una expresión contundente y acertada por todo lo qu
e abarca en su compacta
composición, lo que abona decisivamente en favor de su tino: la razón de ser y el destino
único de la Administración está en su esencia servicial, en la tarea única, constante y perma-
nente de servir a la colectividad, lo que es, en definitiva, responder a los intereses colectivos
de la persona humana como centro de su quehacer, y de no hacerlo así, estamos en presencia
de una Administración deficiente.
En el contexto en que se inserta el Derecho administrativo actual, el principio básico de
la administración pública se ancla en la consideración central de la persona humana, unida a
una concepción abierta y complementaria del interés general que, de esta manera, pasa de ser
un concepto que define unilateralmente a la Administración, a convertirse en expresión del
Estado social y democrático de Derecho.
De esa manera se supera una plataforma conceptual construida con categorías tales co-
mo poderes, prerrogativas y privilegios como atributos que ostenta la Administración en sus
relaciones con los administrados, para dar paso a la concepción de servicio, con una función
administrativa limitada, responsable y eficiente, dispuesta jurídicamente como tal, en favor
del destinatario de la misma (administrado, ciudadano, usuario). Dicha función s
e despliega a
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través de un mandatario o agente que cumple su tarea (servir) mediante la aplicación o ejerci-
cio, de un poder que le es ajeno, del cual no es titular; en fin, un poder que no le pertenece en
términos jurídicos de titularidad, como sucede con un derecho subjetivo.
Aquí donde aparece la fórmula vicarial, para completar la ecuación jurídica definitoria
de la Administración pública que no ejerce poderes propios, sino aquellos que pone en prá
c-
tica a favor de su único y legítimo titular: la población, la ciudadanía, la comunidad, el inte-
rés general al cual debe servir de manera eficiente y objetiva.
En este entorno se entiende clara y contundentemente que el ciudadano pasa a ocupar el
lugar estelar y protagónico –como fuente generadora de legitimidad, además de ser destinata-
rio– de la acción administrativa pública. En tal virtud se reconoce un elemental derecho –que
por elemental pasa a ser un derecho fundamental– a que la Administración actúe con pleno y
absoluto apego al orden jurídico y gestione adecuadamente los asuntos públicos que, por ser
tales, pertenecen a todos y no son apropiables por nadie en particular, y en consecuencia, no
pueden encontrar resolución eficaz en la respuesta singular de los individuos.13
Destaca así la preponderancia del ser humano en la configuración del Estado social y
democrático de Derecho, pues, como destaca Cassagne, “…la persona humana es el centro de
todos los derechos. Más aún, el fundamento y la razón de ser del Derecho radica en la perso-
na cuya humanidad no deri
va de ser una creación formal del hombre…”
14.
En el espacio del Derecho administrativo contemporáneo tal realización antropocéntrica
es absoluta y esencial, pues en su concepción convergen diversos aspectos como son su di-
versidad temática, su dinamismo y su ineludible vínculo con el orden político, lo que abre
paso a su inevitable contacto con la permanente tensión que se genera entre el ejercicio del
poder y la libertad del individuo; es, en fin, el “…Derecho administrativo que no puede ser
comprendido si no se toma en consideración esas dos vertientes hacia las que mira: el poder y
la libertad…”15.
Ahora bien, como trasfondo del enfoque netamente jurídico
–centrado en las reglas de
derecho positivo, los principios, técnicas y categorías de la ciencia jurídica–, debe conside-
rarse que los derechos fundamentales –entre ellos, desde luego, e l derecho fundamental a
una buena administración–, evo can un conjunto de valores recono cidos por la Sociedad
contemporánea de manera generalizada, como una categorización asociada a niveles de
calidad de vida, a umbrales de confort vital del ser humano, por lo cual, adquieren la cate-
goría de derechos universales del hombre, de donde se concluye que “...e l concepto de los
derechos universales del hombre ejerce la función de una idea unificadora o integradora,
que se despliega en dos aportaciones que, a su vez, terminan siendo complementarias: a)
por una parte viene a aportar un elemento que convierte a todas las personas humanas en
seres que son objeto de una cierta distinción o
desconocimiento de rango o dignidad como
tales seres humanos (prescindiendo del lugar de residencia, o del país del que sean nacio-
nales), b) y por otra parte ofrece un atributo que toda persona humana comparte con el
13 Al respecto, véase: Jaime Rodríguez-Ara na Muñoz, El derecho a una buena administración para
los ciudadanos. NETBIBLO / INAP,
Ma
drid, 2013.
14 Juan Carlos Cassagne, Proyección de los principios generales al acto administrativo. La Ley. Nº
113, año LXXXVI, Buenos Ai res, 2012, p. 6.
15 Francisco González Navarro, Derecho Administrativo Español. Ed. ENUSA. Tomo I, Pamplona,
1987, p. 123.
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resto de las personas humanas; propiedad compartida que trasciende a la notoria diversidad
que, de hecho, presentan los distintos sistemas jurídicos positivos de nuestros países…” 16.
De su parte, la universalización del objeto resguardado por el derecho fundamental a
una buena administración c
onduce a su tratamiento con carácter de tema común en ordena-
mientos jurídicos diversos, lo que lo incorpora al elenco de asuntos propios del Derecho
administrativo global. De su parte, la amplitud sustantiva de su contenido conceptual y la
alusión a umbrales de calidad de vida, hacen que la expresión del plexo normativo sobre el
derecho fundamental a una buena administración deba ser entendido, necesariamente, con
carácter enunciativo, por lo que deriva en un verdadero régimen jurídico –más que un dere-
cho s
ubjetivo, aislado o singular
–, que vincula a la administración, en atención a su cualidad
de función vicarial y servicial.
En efecto, la noción de buena administración está inevitablemente asociada al alcance y
realización de un objetivo de superación, por lo que deriva en una suerte de paradigma que
será siempre creciente en sus expectativas, así como en sus expresiones y contenidos; en
consecuencia, tanto el nivel de exigencia como la capacidad objetiva de respuesta, ascende-
rán progresiva y sostenidamente en extensión, rango y condiciones, con lo que se eleva per-
manentemente el listón de comportamiento para la administración pública, en una compete
n-
cia constante por la superación de su propia marca, apelando a todos los mecanismos dispo-
nibles para alcanzar los rangos de eficiencia requeridos. En palabras de Gregorio Montero,
Secretario General del CLAD, “…la Administración Pública debe ser expresión fiel de los
intereses de la gente, solo así puede constituiré en lo que debe ser, el instrumento de satisfac-
ción de sus necesidades y la impulsora del desarrollo efectivo, y cuando sus capacidades
internas no son suficientes para ello debe buscar el concurso del sector privado, generando
fórmulas que le permitan distribuir la carga, entre ellas los mecanismos de
cooperación p
ú-
blico-privada.”17
Lo dicho desemboca en la indiscutible valoración que puede tener el empleo del derecho
a una buena administración como cauce orientador del control sobre la inactividad de la
administración pública, partiendo del sentido finalista de la función, correlacionado con la
facultad para exigir su cumplimiento en condiciones de excelencia, por parte del ciudadano.
De este modo, se concluye que no basta con una administración que se refugia en el
cumplimiento automático de regulaciones como una de la rutina ciega y estática. El dina-
mismo y nivel de intercambio social que identifica la forma de vida contemporánea impone
mayores rangos de iniciativa y control de calidad en la función administrativa pública para
ajustarse a los estándares requeridos, por lo que la perspectiva eficiente desde el Derecho
administrativo invita a retomar la importancia que en términos de eficiencia comportan las
categorías de gerencia, las ciencias de la administración como ingrediente indispensable para
lograr resultados óptimos en el diseño y manejo de las instituciones jurídicas, en particular,
las atinentes al control jurisdiccional de la administración.
16 Amartya Kumar Sen,
Democracia y Desarrollo. Derechos del hombre y diferencias culturales.
Anuario de Derechos Humanos. Universidad Complutense de Madri d. Nueva época, Vol. I (2000).
Madrid 2014, p. 369.
17 Gregorio Montero, “Principios Fundamentales del Contencioso Admini strativo”. En Actualidad
del Contencioso Administrativo y otros Mecanismos de Control del Poder Público. V Congreso
Internacional de Derecho Adminis trativo Margarita 2013. VVAA, Coordi nador, Alejandro Canó-
nico Sarabia. Editorial Jurídica Venezolana (EJV) / Centro de Adiestramiento Jurídico (CAJO).
Caracas, 2013, p. 90 .
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